聚焦丨中美政经论坛（第7期）《中美财政赤字与政府债务比较》报告发布与研讨会成功举行

5月27日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第7期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。百度、凤凰网直播、网易、新浪微博、中国网、陆想汇等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授刘青主持，中国人民大学国家发展与战略研究院教授尹恒执笔报告。相关领域知名专家学者白彦锋、郭庆旺、刘尚希、刘元春、张克中联合解析。

论坛第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院教授尹恒发布题为《中美财政赤字与政府债务比较》的报告。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、      中央财政赤字和政府债务比较

二、      地方政府债务规模比较

三、      地方政府债务形态比较

四、      地方政府债务累积成因比较产

五、      地方政府债务的风险点和效应比较

六、      对中国处理地方政府债务问题的启示

一、中央财政赤字和政府债务比较

财政赤字为当期财政收支间的缺口，政府债务是历年财政赤字的积累。在美国历史上大多数年份中联邦财政都发生过赤字。2020年新冠肺炎疫情暴发后美国联邦财政赤字急剧攀升，当年达到创纪录的3.13万亿美元，财政赤字率（与GDP的比率）达15.2%。尽管拜登总统上台后开始削减财政赤字，2021财年联邦政府财政赤字仍然达到2.77万亿美元，赤字率为12.4%。与之相伴随的是近年来美国联邦政府债务正在加速积累。目前美国联邦政府债务存量已达28.5万亿美元，联邦政府债务率（与GDP的比率）为124.0%，已经达到历史高位，远超过二战时期（106.0%）。

中国中央财政的赤字率和债务率一直维持在比较稳定的水平。2021年中国中央政府的债务率只有20%，远低于美国联邦政府债务率。美国政府债务的扩张和当前缩表、加息的紧缩趋势会对中国造成有限的影响。中国经常项目盈余、外汇储备充足，外债规模较小，政府调控工具丰富，当前因资本外流导致宏观经济波动的风险基本可控。

美国能够长时间维持如此高的财政赤字和政府债务最核心的原因在于它能够将财政赤字货币化。由于美元在国际货币体系中核心地位，通过财政赤字货币化美国能够输出流动性和通货膨胀压力，避免国内物价过快上涨。美国的政治（军事）、经济、科技和美元全球支付体系是美元在国际货币体系中核心地位的四大支柱。新冠疫情以来美国财政赤字货币化愈发严重，美联储直接购买了美国联邦政府2020年新发债务的54%。如果其他经济体的竞争力明显加强，美国经济则会长期陷入“空心化”和“双赤字”的局面，无法维持其在全球经济中的领先地位，国际货币体系的调整会加速。一旦美元国际货币的核心地位和各国对美元的信心发生实质性动摇，美国也可能发生债务危机和货币危机。

二、地方政府债务规模比较

地方政府债务是地方政府（含政府部门、机构和所辖事业单位）向外界非政府机构（个体）借入或提供担保借入的债务，它包括三个部分：地方政府负有偿还责任的债务，需由财政资金偿还；地方政府负有担保责任的债务，指由政府提供担保，当被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；地方政府承担一定救助责任的债务，指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。

地方政府债务而言，无论从绝对量还是从相对量来看中国在2008年都是一个分水岭。2008年之前地方政府债务存量和相对规模均比较低，而2008年后迅速扩张。2014年重新修订《预算法》，明确地方政府可以作为举债主体在国务院规定的限额内发行政府债券。至2021年地方政府债券存量已经超过30万亿元，与GDP的比率达到26.6%。地方政府债券规模已经大大超过了中央政府国债的规模（2021年为23.3万亿元）。但美国地方政府（包括州及州以下政府，下同）债务率总体上比较稳定，占GDP比率的14%～19%。2019年总规模为3.17万亿美元，为联邦政府债务规模的15.1%。

三、  地方政府债务形态比较

从形态上看，美国地方政府债务中90%以上是市政债券，剩下的多为银行借款与融资租赁等，这些都属于显性地方政府债务。其中在公开市场上发行和交易的市政债券主要分为一般责任债券（General obligation bonds）和收益债券（Revenue bonds）。但中国地方政府债务很大一部分是隐性债务。由于其隐蔽性，隐性地方政府债务的规模很难量化。2014年中国重新修订《预算法》，当年还颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确规定地方政府举债仅能通过政府债券方式进行，不得借助企事业单位进行举债，并提出对存量债务进行债务置换，基本政策意图是使地方政府债务从隐性走向显性。

然而，地方政府的隐性融资活动受到遏制，影响了地方政府资金来源，导致了政府财政支出增速大幅下滑。中央政府“保增长”的目标受到严峻挑战。2015年财政部、人民银行和银监会联合下发了《关于妥善解决地方政府投融资平台在建项目后续融资问题的意见》，放松了对投融资平台运作的资金约束。随后地方大量建设PPP项目、成立各种政府引导基金。这一轮央地博弈的后果是地方政府的隐性债务反而大量增加。2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，旨在进一步规范平台、政府担保、PPP和各种政府投资基金等违法违规融资行为。但地方政府可能利用棚改、扶贫等政策漏洞隐蔽债务，进一步扩大隐性债务的规模。

根据2022年5月18日财政部通报的地方政府隐性债务典型案例，可以将其归纳为以下六种类型：直接欠付企业工程款新增政府隐性债务；借政府购买服务名义新增政府隐性债务；通过平台公司举债新增政府隐性债务；通过国有企业举债融资或者直接占用国有企业资金新增政府隐性债务；通过事业单位举债新增政府隐性债务；虚假化债、借新还旧，进一步藏匿政府债务。

最近没有地方政府隐性债务的官方数据。但我们可以根据最近中国杠杆率间接推断目前地方政府隐性债务的规模。目前在相当于GDP的89.5%的地方政府债务规模中有相当于GDP的64.3%的债务是地方政府的隐性债务，即地方政府债务中71.8%为隐性债务。隐性债务在地方政府债务中的比重，相比2010-2014年几乎增加了一倍。这表明，2014年重新修订《预算法》将地方政府债务显性化的政策目标并没有实现，地方政府的隐性债务问题可能变得更加突出。

四、地方政府债务累积成因比较

近几十年来美国一些地方政府发生了较为严重的债务危机。分析其债务危机演变具体情况，其直接成因包括财政管理不善、地区产业结构单一、经济危机冲击、突发性事件等。在中央财政与地方财政特别的博弈结构下，地方政府主导型债务-基础设施投资的增长模式，成为中国地方政府债务扩张的直接推动力，它也是地方政府债务隐性化的主要原因。

可以将地方政府债务的约束机制分为两种基本类型：基于平等契约关系的市场约束型和基于垂直科层关系的行政约束型。对于前者，地方政府的债务融资与其它市场主体（居民和企业）本质上同样属于市场行为，通过完善制度保障、运用平等协调的市场手段（如借债成本、供求约束）让地方政府自我约束举债行为。而后者借助于中央政府的行政手段（如禁止举债、额度限制、供给方约束等）严格约束地方政府的举债行为。

美国地方政府债务具有明显的市场约束型特征。根据美国的联邦财政体制，地方政府的举债行为不受联邦政府和所在州政府的约束，债务危机引发的后果由地方政府自行承担。地方政府债务的举债行为受到比较完善的信用评级、信息披露制度、债券保险等市场手段的约束。中国中央与地方是单一制财政关系，地方政府债务具有明显的行政约束型特征。2014年中国重新修订《预算法》后，逐步尝试运用市场手段约束地方政府的举债行为。为进一步缓解地方政府提供的准公共服务项目融资问题，2017年开始中国先后在土地储备、收费公路和棚改等领域试点发行地方政府专项债券。这样中国地方政府也公开发行两类债券，即一般债券和专项债券，对应于美国的一般责任债券和收益债券。然而值得注意的是，在地方政府债券特别是专项债券债扩容的同时，不可忽视局部地区债务风险偏高、部分项目实现收益时间较长、部分债券资金使用效率较低，其中一些很有可能失去偿还能力。在这个意义上，公开发行的地方政府债券仍然一定程度上具有隐性债务的性质。

五、地方政府债务的风险点和效应比较

美国地方政府的债务风险与企业和家庭等其它市场主体本质上是一样的。地方财政如同企业或者家庭一样能够破产，这在微观层面上可能造成债权人的财产损失和失业等；在宏观层面上大面积的地方政府债务违约可能引发金融甚至经济危机。中国是单一制财政国家，财政风险最终由中央政府买单。从整体层面上看对地方政府不能偿还债务、或者被迫紧缩的担心是不存在的。地方政府债务和中央政府债务本质上完全一样。中央政府有充足的资源和偿债能力，不存在地方政府债务违约引发经济危机的风险。尽管如此，在中国过高、增长过快且有失控风险的地方政府债务可能带来以下负面效应：第一，扭曲资源配置，损害资源配置效率；第二，挤出私人投资和消费；第三，挤压宏观调控政策的空间；第四，软化地方政府预算约束。

六、对中国处理地方政府债务问题的启示

一方面是“堵后门”，完善地方政府的自我约束机制。强化地方政府举债的自我约束机制，是突破地方政府融资行为与地方政府债务“一管就死、一放就乱”恶性循环的釜底抽薪之举。为此主要表现为加强制度建设，硬化地方政府预算约束；探索运用大数据技术，推进地方政府预算和债务透明化；完善地方政府债务风险预警机制。另一方面是“开前门”，拓宽地方政府的规范融资渠道。中国仍处于快速城镇化、工业化中后期，城市道路交通、污水和垃圾处理、公共住房、社会保障、基础医疗、教育等基础设施及公共服务需要投入大量资金。地方政府作为基础设施和公共服务供给的主要承担者，面临巨大的资金压力。从市场经济发展的历史经验看，各国几乎无一例外要通过适度政府举债为基础设施建设、公共事业发展筹措财力，平滑处理公共工程支出负担，更好地改善民生，增强经济内生发展基础。为此主要体现为加快财政体制和金融体制改革，规范地方政府融资渠道；创新地方政府债券产品，完善统一开放、竞争有序的政府债券市场体系；完善政府债务市场基础制度，提升地方政府债券的吸引力。

论坛第二单元，各位专家针对当前中国及美国各自的财政状况、财政政策以及美国的财政状况和经济政策对中国或世界的影响，中国应当如何应对发表自己的真知灼见。

中央财经大学财税学院院长、教授白彦锋提出五点看法。第一，政府债务口径的问题是比较难拿捏的，其中存在一定的困难。第二，政府的赤字缺钱其实是常态，不能完全单一地归于某一个特定的制度设计。第三，债务的治理需要“一张一弛，文武之道”，应当张弛有度。经济形势较好的时期我们应加强对地方政府债务的治理。第四，中美两国央地债权划分以及中美两国对“地方政府”的含义都存在差异。第五，我国应该对债务融资和赤字持审慎的态度，主要有以下几个原因：中美发展阶段和隐性债务状况的不同，对中国较低的阶段性债务率不宜盲目乐观；从行为财政学的角度来看，债务融资是“天上掉馅饼”，容易被过度使用，事实上债务融资不仅要还本且要付息；从体制上看，我国上行下效，中央稍有松动、地方可能数倍放大，债务融资在财政体制上的乘数放大效应不得不防。

中国人民大学财政金融学院教授郭庆旺从度量、用途、过程三个方面对报告进行分析。第一，他认为债务风险的度量指标存在一定的缺陷，但目前还没有找到更合适的度量指标。第二，在债务用途上，中美两国有着非常明显的差异。中国各级政府的债务都用于基础设施建设，而美国在很大程度上并不是如此。第三，中国地方政府债务负担重的问题则要从改革开放以来的历史过程来剖析，地方政府的债务是与地方政府的行为和主要任务密切相关的，地方债的形成是历史积累过程。此外，郭庆旺教授对中国财政问题的破解方法提出了自己的看法。他认为一是要地方政府和地方财政以及地方政府行为和地方财政行为做好界定；二是隐性债务问题的解决方式都需要通过财政和行政相交融的方法去破解。

中国财政科学研究院党委书记、院长、研究员刘尚希老师首先认为中美两国处在不同的时空参照体系下，发展程度、市场化、国际化、法治化以及治理体制都存在差异，因此对比中美两国的赤字债务是一个难题。其次，他明确了债务风险和财政风险的概念区别，并且在我国存在双重风险的转化问题。还有经济风险、治理风险都会影响政府的赤字债务，需要进行综合考虑。第三，刘尚希老师从学理定义的角度对赤字和债务进行了深入探讨，赤字口径的选择涉及到铸币税的问题，尤其是基于国家信用的铸币税怎么理解它是金融属性还是债务属性。而债务有各个细分种类，其中隐藏的风险也有所不同，要从规模、结构等因素进行全面分析。最后，对于我国是公有制基础上的财政，具有一定的独特性，需要从更多的角度进行深入研究。

上海财经大学校长、党委副书记，原中国人民大学副校长刘元春教授首先比较了中美中央政府债务和地方政府债务的结构，发现美国中央政府债务占比很高，而中国却相反。一个重要的原因在于美国中央政府是软约束，地方却是硬约束；中国中央政府的硬约束很强，但地方则是软约束较强。其次，又分析了中美两国在政府治理体系和市场契约约束的形成差异。尤其中国地方政府是一个高度软约束体系，在分税制改革等一系列改革后，地方政府经济权力得到了全面的扩充，从而全面拓展了地方政府的经济权力和融资空间。最后，刘元春教授指出破解目前中国地方财政债务化和债务隐性化的核心是破解新软约束三角，一是中国要大幅度减少地方政府所控制的地方国有企业规模，并改革地方国有企业管理的模式，二是地方金融机构一定要保持它在经营上的独立性，地方政府要与地方财政所持股的金融机构全面脱钩。

中南财经政法大学财政税务学院教授、院长张克中从三个方面展开讨论。第一，中美债务形式的差异，他认为有形式差异、发展进程差异、体制差异和债务结构差异四个方面。形式上，中国主要是内债，美国主要是外债。发展进程上，作为发展中国家中国目前的债务主要是建设性和投资性的。而美国作为发达经济体主要是福利保障型债务。体制上，中国是单一制的，是行政约束性的，美国则是联邦制的，是市场约束性的。债务结构上，中国是两低一高的，政府债务相对较低，企业杠杆率较高，而美国则相对均衡。第二，两国未来要共同面对支出和收入两方面的挑战，尤其是当前所共同面对经济下行所带来的难题。第三，张克中教授又从现代财税和金融体系的角度提出了一些解决思路，如何协调好两者的关系，优化内在体系结构，需要进一步思考。

文稿来源：邹艺然

微信编辑：马晓琴