政策补贴，如何才能流向更需要的人？

图/视觉中国

文 | 秦勇

从一季度已经发布的数据来看，经济有滑出年度经济目标区间的风险。政策的共识是不主张强调增速，因为设定增速后往往成为解题过程，从国民经济衡等式消费、投资、进出口找出达到目标每个部分大致的增速贡献，这个解题过程从过去中国经济二十年发展经验来看，就集中表现为严重的结构性补贴和过度的产业政策。

以消费为例，消费疲弱的时候我们曾经推出几个大的家电补贴、家电下乡、汽车补贴等，出发点是寻找价值量高、短期有显著拉动作用、比较容易实施，同时杠杆效应大的补贴。与此同时，这种补贴有明显的财富分配效应，从补贴的产品来看，随着人均收入的提高，价值量是不断提升的，也意味着随着人民收入提高，补贴线不断提高，受补贴群体收入层级如果不是相应提高，那么至少是保持不变。

补贴不能下沉有很多后果。首先，二次分配的财政政策导致收入的进一步不平等，能够享受补贴的前提是有相当消费能力的，无疑拉大了收入差距，让基尼系数进一步恶化。从补贴的历史看，所有受补贴的市场空间是有限的，它受居民收入水平的限制，要达到相同的消费刺激效果需要在居民收入篮子里寻找价值量更高的单一品。这个时候很容易让人想到下一步是否要补贴住房，恰好此时地产行业也面临中长期拐点，住房虽然也是耐用消费品，但是它同时还有投资属性，对于有投资属性的地产业，财政更多是利用的角度，成为地方财政的重要收入来源，因此财政受益于价格上涨。相比而言，其他耐用品产业补贴是在价格下行的时候，有产业扶持的效果，并且在竞争性行业可以达到促进竞争改进产品质量的效果。我们都知道地产这样的资本品行业，属于杠杆撬动的行业，补贴对于总价值总是杯水车薪，相反降低杠杆成本，即贷款利率却很有效，但这就不是一次性补贴的问题，它关系到银行和金融体系的长久稳定问题。更重要的问题可能是财政补贴在经济学和政治学的角度恐怕都缺乏合理性，当然在中国房改的初期出现过补贴的情况，但那属于开发出这个行业的消费属性和投资属性的特殊时期。

其次，补贴停留在特定产业，有鲜明的产业政策特征，但是过度竞争，尤其是短期的竞争最后都只表现为价格战。为了享受和利用这个短暂的政策窗口，企业间更多比拼的是价值，消费者可能并没有享受到太多质量的改善，并且这也是造成很多产业没有长期研发动力的原因，生产者更多希望在短时间内抢占市场份额，所以这种短期的刺激政策，消费改善实际情况可能是比较复杂的。

最后，消费刺激仍然是如何调动居民“钱袋子”的思路，所以在疫情期间曾有过激烈讨论的向居民发钱的方式最终没有得到决策认可。当时有两种说辞，一个是技术上是否可行，这个我们不做讨论，从中国数字经济在全球的领先地位看，是可以解决的；另一个最大的担忧则是发钱的乘数效应，正如针对大件耐用消费品的补贴拉动可能主要集中在中高收入群体，发钱的拉动则可能主要集中在中低收入群体，这部分群体是疫情“疤痕效应”主要的影响群体，他们的作用容易被忽视的原因可能是在过去经济正常状态下起不到弹性效果无法被观察到，但是相对潜在增速他们可能起到托底的关键作用。

如上图所示，真正疤痕效应直接影响的群体是D（面积以收入代表有效消费能力），但是这部分群体最终可能影响到的是（A+B+C+D），这个影响在疫情政策调整初期被恢复性增长掩盖，但是长期将体现出来。实际上可以把所有的政府补贴都对应到某一个收入圈层，而补贴的放大效果总是向上一个圈层拉动的，因为吉芬效应人们并不会增加低档品的消费，所以过去补贴思路过度强调了它的产业政策效果，并把它的短期效果赞同为经济的弹性部分。但从原理上补贴的杠杆效果最大的就是应该面向底层收入群体，这与一个分配合理的良性增长社会结构是中等收入群体不断壮大的经济体是一个道理，补贴如果能通过某种设计让D层人口向上跃迁到C、B、A那就是成功的。当然对应这里的疤痕效应，至少要恢复D群体到疫情前的有效消费能力，否则中等收入圈层可能是向下滑落。

解投资的题思路类似，如果把投资分为政府投资和私营部门投资两部分，显然政府最容易做的工作就是政府投资，财政拉动基建投资。中国投资拉动型的经济发展模式实际上还有一个抓手，通过经营城市土地，规划商业和住宅房地产市场，拉动相关产业链私营部门投资。用支出法看GDP（国内生产总值），政府支出实际上有两部分，一部分是政府消费，包括商品和服务；另一部分才是政府投资，形成固定资产。由此可以看出过去政府抓投资除了自己形成固定资产的支出，还有动员私营部门的房地产投资市场。首先，对于直接形成固定资产的财政支出实际上是比较有限的，过去我们熟悉的就是基建相关，从经济学上讲基建属于公共产品外部性，比较适合政府主导，但随着经济学的发展，我们知道并不是说有外部性就一定要由政府主导，外部性是可以被定价的，当前一方面地方政府债务沉重限制了政府支出的能力，另一方面又需要在一定程度上利用这个政府抓手的稳经济作用，可行的解决方法就是政府大量引入民营资本，包括海外资本进入这个领域，并且不分资源好坏，吸引长期资金投入。过去中国有尝试过在基建领域引入民营资本但并不成功，民营包括外资愿意进入基建领域，并且能长期稳定的经营是政商良好关系的代表，这里面涉及企业和政府的利益与责任划分，涉及政府与民众对服务定价的协调，涉及民众对企业运营、对政府招投标的监督，这些都是好的营商环境的代表。

其次，过去我们一直把公共品局限在有形资产的领域，但是在未来国家之间科技和人力资源质量竞争的背景下，公共品的范围是否应当重新认识，政府能否以更市场化的方式提供公共品也是对未来政府治理提出更高要求的应有之义。未来政府可以把提供科技和人力资本的公共品作为政府财政支出的长期重点：一方面加大高校的基础研究投入。研发的问题也不只是经费的问题，还有科研体制的问题，科研体制变革才能提升对科研投入的未来成果乐观预期。另一方面，要与有研发能力的企业合作，支持企业研发需要在思想和制度上都有所变革。科研一定是有“马太效应”的，有真实的研发能力的企业在全球都是屈指可数，都是对一国，甚至是全球有重大影响的企业。怎么处理这些企业与政府的关系，怎么让它们反过来帮助形成更有利于科研的政府管理体制是判断一国科研实力强弱的根本标准。最后，人力资本的基础投入要加大，9年义务教育应当扩大到12年甚至扩大到覆盖大学，并且提高“义务”部分的范围，认真审视教育阶段划分的合理性，为新时期发展教育和提高人力资本做出科学规划。

再次，房地产是过去政府通过土地财政调动私营经济的典型案例。当前这个抓手面临两个挑战，一是房地产还能不能走老路，二是房地产还有没有能力走老路。很多人认为中国经济的长期发展规划对房地产已经有了明确的定位，那就是房住不炒。但这个问题实际上是一个动态的问题，目前看在失业率高，经济可能由于内外部环境的变化正在经历结构性调整的时候，私营部门对未来预期极不稳定的情况下，即使想要走老路可能也会遭遇现实的打击。但是未来房地产作为重要的资产类型不应该走非市场化的老路，当中国人均收入到中高收入水平，应当匹配什么样的房价仍然是由未来的供需决定。但至少现在恰是房地产政策调整的良机，首先，房地产量价方面的非市场手段应当逐步退出，并同时推出房产税且只调节奢侈型住房需求；其次，人口老龄化被认为是房地产市场的趋势性拐点的主要依据，老龄化确实会造成总体上供需失衡，但是结构上的优化与集中可能是另一个趋势，老龄化加上人口净减少，会让人口更集中而不是更分散。那么大城市与超大城市应当利用房价下行的时期加大力度推出供地，在新的人口聚集趋势到来之前让市场出清，有利于在新的经济周期中突出货币政策的有效性。

最后，支出法角度消费支出大概占到GDP的50%左右，而其中政府消费则占到30%左右，也就是说政府消费支出也占到GDP的15%左右。很明显政府在消费支出方面也有很大可为的空间，最有效的提高民营经济活力，增加国有经济竞争程度的方法就是政府消费支出领域大力引入外资，这不仅能迫使国有经济提高自身的竞争力，实际上更重要的是可以给更多的民营资本提供平等的竞争环境。另一方面取消政府消费支出的所有制壁垒也是中国经济更加开放的一个重大标志，这同时可以解决加入更具竞争力的区域国际经济组织，比如CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）的制度改革问题，也是高水平制度开放的要求。

国际贸易是最后一道题。我们知道国际贸易是近几年来中国经济面临越来大的挑战的导火索，2023年3月和4月的进出口连续超出市场预期，似乎找到了解题的思路，具体的主要是通过调整贸易对象的区域和国家结构，其中表现亮眼的是俄罗斯、东盟、非洲和拉美国家。这些国家和地区的人均GDP整体上是远远低于中国的，中国的产品可以销往全球，当然在低收入国家是有市场的，但是有效市场需要有相当的购买力和市场容量，用它们来替代发达国家的市场需求是不现实的。所以可以看到这种结构上的调整到5月就已经面临可持续性问题。

过去中国经济和很多发展中国家的经验类似，从进口替代开始，逐步发展成外向型经济并积累大量顺差。这种发展思路对内形成强大的产业链集群，由于不同国家生产成本差异对外形成实质上的垄断性供给，长期来讲产业链集群会造成“安全感”的幻觉。但我们需要思考这种对外经贸关系上的强势是否有利于科发实力的提升，从经济学路径依赖的角度，很容易朝着“强链固链”的方向发展。应对国际贸易的挑战我们应当转变思路，在国际分工中从“产业链”思路转向“价值链（Value Chain）”思路。一方面不创造价值的产业链应该淘汰，而不是以追求产业链的全面；另一方面，应当在价值链上不断演化，专注做自己更能够创造价值的部分，深度融入国际价值链分工，同时在不断追求价值创造的过程中，提高自己在价值链分工中的地位，从过去的“进口替代”向“价值爬坡”转变。

上面我们分别指出过去以 “解题”思路发展经济的模式问题所在，同时也原则性指出在新的时代环境下应对新的挑战应有的“破题”发展新模式。5月的经济数据透露出的问题从某种意义上意味着我们已经不存在“旧有模式上寻找平衡”的可能了，应对“底线、极限”需要有更大的改革勇气。

几个重要的经济线索有：

经济有滑出年初经济增长目标的风险。目前市场对二季度GDP增速的一致预期是7.2，最大8.5，最小5.8，按照我们的测算二季度经济增速实现7%是可能的，但是没有新的切实的举措稳定经济不继续下滑，即使经济能维持在当前的状况，考虑到基数效应（二季度的高读数同时会导致三、四季度的低读数，滞后效应是衰减的），三、四季度的增速可能无法实现全年5%的增长目标。过去两年中国经济实际增速都没有达到政府年初工作报告预计目标，但彼时主要受客观因素疫情影响，2023年则是疫后恢复之年，全球主要经济体疫后复苏的经验都实现了显著的反弹，且在连续加息的背景下仍然展现出相对的韧性。如果2023年仍然达不到年初目标，不仅会损害经济规划的指标意义，也会引起受到经济规划牵引的整个政策体系的紊乱。

社融存量增速有失速的风险。在一季度经济数据出来后，笔者曾撰文指出经济恢复与政策的力度不相匹配，经济恢复力度是相对较弱的，由此我们认为这种情况下政策应当保持定力。但是5月数据显示社融已经明显调头，从信用周期的角度不仅没有维持住弱的信用扩张周期，已经出现收缩的趋势。尤其考虑到2022年6月为了恢复疫情造成经济活动停滞的影响，当月出现巨量的新增社融，意味着今年6月可能看到社融出现更大幅度的萎缩，参考过去的经验社融增速的剧烈波动实际上很难维系一个稳定扩张的信贷周期。如果信用出现收缩趋势，一旦确定那么需要更大力度、更持续的刺激手段才能重新开启新的信用扩张周期。因此，目前我们面临的不是简单的社融增速回落，而是社融有失速的风险，值得警惕。

PMI（采购经理指数）对中小企业的代表性不强，不能完全反映经济的冷热程度。过去市场有一种认识，认为统计局的PMI更能代表大型企业和中型企业，而非官方PMI则相对来讲更能体现小型企业，所以当两者出现背离，就会认为不同规模的企业之间经济活动出现背离。但实际上所有的指数重要的是调研样本的代表性，统计局的大型、中型和小型企业如果相对有代表性，那么拟合的结果可以看出非官方PMI的抽样样本和统计局的有较大的偏差，大型和中型企业在其中代表性一样较大，小企业在其中的代表性也并不强。5月PMI继续回落，看上去回落的速度有所放缓，但结构上是小企业加速回落，中型企业稳步回落，大型企业逆势反弹的基础之上，非官方PMI的反弹就不难理解，它的大企业占比可能更大，因此结果上更加掩盖了结构性的恶化。另一方面，结构上拟合的结果非制造业中服务业的代表性更强，而服务业则以中小企业为主，5月PMI更让人担心的是非制造业指数加速回落，且很快会滑落到历史平均水平以下。

失业率上升，不提升经济对新增劳动力供给的吸纳能力，可能导致总体失业率长期上行。最引起关注的是当前青年失业率高启，下半年新一届毕业生进入劳动力市场，这个问题会更加突出。用文章开篇的示意图为例，正常情况青年学生受教育群体毕业应当补充C群体，然后随着工作年限增长，一部分人逐步进入到B和A，但是由于失业，他们毕业就进入D群体。由于每年都有新增毕业生补充到劳动人口中，这部分摩擦性失业的群体的劳动生产率可能遭受永久性损失，且这个问题随着失业年限拉长变得更加严重，因为失业期间在校教育提高的劳动力质量迅速折旧。这将成为一个长期结构性问题。

针对5月数据透露出来的几个突出风险，我们提出几条有针对性的对策：

第一，利用这个时机转变经济增长方式，不再以GDP增速为目标，可以由央行或者财政部相关职能部门提供年度经济增长预测，转向以失业率和通胀水平为主要政策盯住目标，货币政策转向以价格调节为主的手段，私营部门恢复由投资成本决定风险偏好从而周期波动的弹性。政府的职能应当转向制度供给，为新时期以科技为核心的竞争提供更适宜的制度体系。制度的产生应当加强双向互动，越来越多的新兴生产力和生产形式对制度会产生新的需要，制度应当应运而生，自下而上，而不是固守自上而下的制度推行。

第二，过去对中国经济的认知都是投资拉动型的经济体，强调制造业和完善产业链，实际上体现了工业化阶段的延续，所以政策和政府职能的重点都放在了这方面。未来既然我们也强调自己的巨大的内需市场，应当将政策和政府职能重点向消费倾斜。消费类的政策应当从以下几个方面入手：1.提高消费能力，对于就业市场中的个体，应当提高他们的收入，而西方国家多由工会承担了这个角色；对于没有进入就业市场的，加大补贴和职业辅导，减少摩擦性失业造成的劳动质量的退化，对于不愿进入就业市场的提供逐步提高的基础保障。2.提高分配公平性，改善农村生产要素的可流动性，比如土地流转，取消户籍限制。3.加强质量监管，让企业的竞争体现在质量提高、效率提高上，同时可以大幅改善消费环境。

（作者为上海发展与研究基金会特约研究员；编辑：苏琦）