H-1B签证的严重积压，对美国的创新造成了严重伤害吗

自 20 世纪初以来，美国在创新和技术进步方面一直处于世界领先地位。然而，近几十年来，一些专家担心美国在这些 方面的表现一直在放缓，甚至停滞不前。

这种现象有很多可能的解释，但近年来似乎尤为突出：移民制度阻碍了并经常拒绝最熟练和最有才华的外国工人。

从历史上看，移民在美国的创新中发挥了至关重要的作用。对历史移民模式的多种分析表明，一个地区有更多的移民与更高的创新率和经济增长有着不可分割的相关性。相比之下，当移民受到更多限制时，一些公司，尤其是科技公司和从事创新研发工作的公司，就不太成功，就业和工资增长也会放缓。

研究还表明，移民往往具有创业精神：根据2008 年至 2012 年的调查数据，美国 25% 的公司是由第一代移民创立的。其他研究表明移民比本土出生的美国公民更有可能注册专利。

Dietmar Rabich / Wikimedia Commons / “New York City (New York, USA), Statue of Liberty -- 2012 -- 6660” / CC BY-SA 4.0

如果移民一直像现在这样受到限制，那么新冠疫情只能使其更糟糕。Moderna 的许多联合创始人和关键研究人员都是移民，mRNA 研究的先驱 Katalin Karikó 也是如此——如果她在1990年H-1B工签改革后试图移民，那么她可能根本就不能来美国了。

匈牙利生物化学家 Katalin Kariko 作为移民来到美国，并帮助开发了 mRNA 疫苗。

一些专家说，这些H-1B工作签证是今天问题的核心。H-1B工签计划是为了引进技术专业人员以满足劳动力市场的短缺，这个签证由雇主担保，他们提交申请，引进特定的外国专业人员，以满足特定的高技术岗位的要求。工作者一般需要至少有相关领域的学士学位。

根据美国公民及移民服务局 (USCIS) 的数据，目前约有580,000 名外国工人持有H-1B 签证，仅占美国劳动力和移民人口的一小部分。但他们大比例地集中在STEM领域，尤其是与计算机相关的职业，通常是在开发尖端技术的领域。

不幸的是，H-1B申请流程正变得越来越不合时宜，并且严重地影响了为顶级创新公司源源不断的引进人才的目的。国会对H-1B签证持有者的数量设定了年度上限，而这个上限现在远远低于劳动力市场的需求。每年大量的申请，导致了自2014年以来，美国移民局都需要采用抽签制度，而不是先到先得的程序来筛选。

长期以来，美国一直是渴望寻求最佳职业机会的年轻、受过高等教育的外国工人的理想目的地，美国公司和整个美国经济也都因此受益。但是，如果美国继续如此严格地限制技术移民，那么美国就有可能失去对英国或加拿大等其他国家的优势地位，这些国家最近进行了移民改革，旨在吸引和保留高技能的年轻人。

为什么H-1B制度正在失败

H-1B 签证是一种为期三年的临时工作签证，一般可以续签一次，为期三年。它本身并不能获得永久居留权，但是，H-1B 持有者可以开始申请获得绿卡，以便永久留在美国。

目前，年度上限设定为6.5万个签证，另有2万个名额分配给拥有美国大学有研究生学位的工人。这比21世纪初设定的每年19.5万个的上限明显下降。

2014年激增的申请量促使美国移民局由先到先得的制度改为采用抽签制度。在2023财年，在收到的48.3万份申请中，只有26%被选中。这比2020年提交的20.1万份申请多出一倍多。

这种限制，对计算机和软件行业的打击最大。无法满足一些美国公司的招聘需求，特别是与计算机有关的专业。因此，美国公司对来自海外的软件工程师和程序员的需求很大。

其他STEM领域也受到了H-1B紧缩的影响。如：生物学和工程学，以及高等教育中的教师，这些工人中的许多人的申请很可能在抽签中败下阵来，被数量庞大的IT相关申请挤了出去。

还有就是从基于就业的H1B签证，到可过渡到永久居留权途径的移民签证通常是外国工人的下一个选择。，结果这种移民方式的长期积压，造成了大约140万H-1B工人目前正在排队申请绿卡，而且他们的签证已经与他们目前的雇主绑定。在科技领域，员工在寻找最佳机会，更换工作是很常见的。因此目前的制度会严重限制这些工人的经济和职业前景。

正如比尔所说：“人们被困在这些不适合他们技能的工资等级中，因为最终绿卡的积压决定了他们是否能得到升职或是否能跳槽另一家公司。”

对于印度工人来说，目前的积压时间长达90年，估计有20万名在永久居留权管道中等待的移民子女面临着这样的威胁：当他们年满21岁时，他们将失去基于家庭的资格，使他们没有途径合法地留在美国。比尔的分析估计，有21.5万份申请将随着申请人的死亡而过期，然后才被处理。

H-1B制度的缺陷

专家指出，当前 H-1B 制度的一个意外后果：就是一种特定商业模式的巨大成功：离岸“外包”公司，主要位于印度。外包公司可以为他们认为可以互换的工人（主要是初级程序员）提交数千份 H-1B 申请，并以承包商的名义将中签的申请人派到美国公司工作而获利。

这种模式非常流行，以至于外包公司在所有提交的 H-1B 申请中占据了相当大的比例。根据经济政策研究所 (EPI) 的研究员Ron Hira的说法，每年的 H-1B 申请中排名前 30 的公司中有 17 家是外包公司。

这可能会在多方面损害美国工人、美国公司或整体创新。一个担忧是，“外包”公司对其员工拥有巨大的影响力，实际上垄断了他们的就业，因此可能剥削他们并支付低薪，可能会削弱美国工人的工资。公司可以利用H-1B进行 “劳动力套利”，以牺牲美国公民的利益为代价，雇用低工资的外国雇员。

对当前制度的另一个担忧是，它所创造的激励措施与鼓励创新的目标背道而驰。由于外包公司将数以万计的申请倒入整个“锅”中，因此高度创新的美国公司为特定员工获得 H-1B 的几率较低。在这个制度下，一个小众领域的世界级专家的待遇与一个刚毕业的初级员工相仿，这使得公司更难引进那些可做具有变革性工作的专家，尤其是在外包公司每年要递交数千份申请的情况下。

正如皇后学院经济学教授弗朗西斯科·奥尔特加 ( Francesc Ortega ) 所说，“一家公司可以有一个很好的案例来说明他们为什么需要那个特定的中国工程师。也许他们即将开发出可以治愈一切的疫苗，但他们需要那个人，每个看到请愿书的人都会说，“是的，当然，这些人应该是最优先考虑的。” 但这种机制并不存在。”

渐进式的变化能够修复一个破碎的系统吗？

那么，如何建立一种即可引进世界顶级人才，同时也最大限度地减少对美国工人的潜在伤害的制度呢？拜登政府已承诺改革这个系统，政策专家们也提出了解决方案，但都不完美。

一个想法来自特朗普政府。2020年，时任总统特朗普提议用基于工资的排名系统取代抽签。根据雇主提供的工资对申请进行排名，并从最高工资的一端开始处理，直到达到上限。

然而，这种制度会对年轻的应届毕业生造成不成比例的不利影响，其他一些担忧包括：在美国，基于种族和性别的薪资差距仍然是一个问题；基于薪资的制度可能会不成比例地将那些受薪资偏见影响的群体拒之门外。

而且，由于美国各地区之间的生活成本差距继续扩大，可能会使生活成本较低地区的公司难以获得申请批准。不管怎样，这个提议在生效前就被一名联邦法官推翻了。

今年3月，参议员查克格·雷利斯和迪克·德宝提出了一项法案，旨在使离岸外包模式的利润降低，但它主要通过限制来实现。例如，拥有50名以上员工的公司，如果其现有员工中有一半以上是外籍工人，将被禁止雇用额外的H-1B员工。但是增加对外籍工人签证的限制，往往又会导致总部设在美国的公司将工作外包，而不是雇用更多的美国人，这意味着它不会产生法案作者可能想要的效果。

众议员佐伊·洛夫格伦提出的EAGLE法案，提出限制H-1B雇员不得超过公司员工总数的一半，同时取消基于就业的永久居留权申请的每个国家的上限，帮助解决印度、中国等外籍工人的积压问题。

另一项法案，即2017年提出的《STAPLE法案》，将优先向参加美国大学博士课程的外国毕业生发放工作签证和永久居留权。这类似于加拿大和英国的计划，旨在吸引国际学生参加研究生项目，然后激励他们永久留在美国国。如果可以的话，每年有多达10万名从美国高校毕业的国际学生愿意留在美国。

其他建议包括将签证名额拍卖给私营部门的雇主，或者采用类似于加拿大的积分制。

我们显然不缺乏解决方案。最大的挑战是这个问题的政治化。虽然有数据表现，例如，根据2021年的盖洛普民意调查数据，支持增加移民的人数已经超过了希望减少移民的人数，这是自盖洛普在20世纪60年代开始跟踪移民态度以来的第一次。

但不可否认的是，随着特朗普执政，围绕移民的政治环境已经高度分化。早前为通过全面移民改革所做的努力在政治现实的大潮中崩溃了。如果美国陷入经济衰退，使外国工人更容易来到美国的政治将可能变得更加具有挑战性。

循序渐进的方法能否奏效？有专家认为，对H-1B制度的修改更有可能单独通过。拜登政府已经提出了一些计划，以扭转特朗普政府期间限制移民的变化。但无论是真实的还是感知的，这种政策对美国工人的伤害，意味着移民政治将仍然是棘手的。

换句话说，改革的机会仍然渺茫，这对推动美国创新进程的任何努力都构成了挑战。