省外“抢人才”、省内“市民化”，构成了理解《浙江方案》的两条逻辑线
2023年2月2日，浙江嘉兴桐乡市公共服务中心，市民排队办理户籍业务。图/视觉中国
文 |《财经》研究员 金贻龙
编辑 | 朱弢
流动人口大省浙江正在以更大的开放包容度，拥抱每一位迁徙者。
日前，浙江省政府办公厅出台的《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023-2027年）》（下称《浙江方案》）提出，进一步畅通农业转移人口融入城市渠道，其中包括放开放宽农业转移人口落户条件、健全新型居住证制度。
在中国，户口长期和住房、子女教育等公共服务绑定在一起。正因如此，历次户籍制度改革总是能够牵动人们的神经。
此前，江西、黑龙江均已全面取消城镇落户限制，但作为东部经济大省，浙江的此轮户籍改革仍然受到各方关注。浙江此次动作有多大吸引力？背后有何深意？
“推动农业转移人口市民化是我省高质量发展建设共同富裕示范区的题中之义，是解决我省发展不平衡不充分问题的必然举措，也是我省实施新型城镇化战略、构建新发展格局的重要抓手。”浙江省政府在政策解读中称，这是走在全国前列的提升农业转移人口市民化质量的省域实践。
浙江此次动作似乎蓄势已久。中国社会保障学会副会长、浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任何文炯近期接受央广网采访时称，前些年，在酝酿共同富裕示范区建设政策的过程中，浙江就已开始制定非户籍常住人口在其实际居住地享受基本公共服务的相关政策。
因此，这也被认为是在宏观政策背景下，通过打破城乡户籍阻隔，促进基本公共服务均等化。省外“抢人才”、省内“市民化”，构成了理解《浙江方案》的两条逻辑线。
《浙江方案》提出，全省（杭州市区除外）全面取消落户限制政策，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一。按照该方案，坚持尊重意愿、存量优先的原则，推动在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。
这一方案自2023年7月22日起施行，有效期为五年。
其实，两年前的2021年5月，浙江省新型城镇化发展“十四五”规划新闻通气会上就已传出消息，“十四五”时期，除杭州市区外，浙江将全面放开落户政策。
“这次把‘开放包容’一词写进方案里，看得出来，浙江的姿态很诚恳。”浙江大学中国新型城镇化研究院院长张蔚文认为，相比于外界关注的落户门槛放宽，《浙江方案》的真正重点和亮点在于，“要为农业转移人口提供基本公共服务，不光是落下户，还要能在城里留得下来”。
在这方面，中央多年前就已指明方向。多位受访学者都提到了国务院2016年印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》。按照这份通知，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。
而浙江选择当下时机“推动农业转移人口市民化”，无疑是考虑到了自身的紧迫需要。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚认为，城镇化已经成为推动省域经济、区域经济发展的核心动力，可以看到，非农产业、工业或制造业发展较好的地区，经济实力一般都很强，浙江就是一个典型例子。过去多年，浙江做了很多创新尝试，成果有目共睹。这背后，一个重要原因是当地吸纳了大量外来务工人员。
第七次全国人口普查结果显示，浙江常住人口数量居全国第八位，流动人口数量居全国第二位。2020年，常住浙江的流动人口为2555.75万，占常住人口的39.58%，比20年前（2000年）提高了21.19%，相当于每5个常住人口中就有2个是流动人口。
但今时不同往日，疫情引发的经济增长放缓，一些中小企业挣扎在生死线上，外来务工人员回乡潮出现，这对包括浙江在内的东部沿海地区带来挑战。“为了支撑城市发展，必须吸引新的劳动力，补上这个缺口。”曾刚说。
曾刚进一步分析，“浙江欢迎并希望留住的，其实是自己需要又真正能够为城市发展作贡献的人，这是很明显的用意。”
之所以有底气迈出这一步，也与浙江的“先天条件”不无关系。中国人民大学公共管理学院教授马亮介绍，浙江是首个共同富裕示范区，诸多改革走在全国前列，比如“扩权强县”，这为拉平城乡差距、促进城乡融合、破解城乡二元结构奠定了基础。近20年来，浙江城乡居民收入差距从2.37缩小到1.9，地区居民收入最高最低倍差缩小到1.58，最低生活保障标准居各省份第一。“浙江这个时候推进‘农业转移人口市民化’，相比其他地区受到的阻力要小一些，更容易达到政策预期效果。”马亮说。按照《浙江方案》提出的目标——全省常住人口城镇化率从2022年的73.4%提高到2027年的76%。若以2022年常住人口为基数，未来五年内，每年需有超34万的农业人口实现市民化。
马亮判断，由于各地正在通过不同方式恢复经济、稳定就业，很多人也在重估自己的去向，一个城市能否吸引更多人口流入，今年会是非常关键的一年。
《浙江方案》出台后，有当地人士分析，这在某种程度上折射出浙江内生人口增长不足。
2022年，浙江常住人口为6577万，较前一年增加37万，这一增量遥居全国第一。但从另一个维度来看，浙江同年出生人口为41.2万人，死亡人口为40.9万人，自然增长人口为0.3万人。不难看出，浙江人口增长主要归功于人口流入。
虽然“人口红利不再”似乎成了当下的某种共识，但曾刚提醒，“随着经济发展、生活水平提高，生育率下降是人口演化的一般规律，其他国家如此，我国也没能例外，对此不必过分恐慌。”在他看来，所谓的“人口红利”，在规模经济时代的确能发挥重要作用，但随着经济结构不断调整，增长方式就将发生变化，目前中国城市经济发展更多依靠人才驱动，即拥有创新、技术、知识能力的人。
也正是在此背景下，2017年以来，多座“新一线城市”纷纷抛出各自的引才橄榄枝，其共同特点是：落户的大门首先向高校应届毕业生打开。尽管具体举措有所差异，但都指向了相同的思路：推动城市人口优化，城市功能升级。
“在越来越依仗第三产业的今天，人才无疑是一座城市最宝贵的财富。”回顾那一轮“人才争夺战”，多位专家都表达了类似的观点。而进入人口负增长时代，城市之间的竞争，正在从人才拓展到人口。
其实一开始，杭州并未“参战”，直到2019年4月才低调对人才政策进行了优化，且只有寥寥数语：“……全日制大学专科及以上人才，在杭工作并缴纳社保的，可直接落户。”此后几年间，杭州市学历落户政策历经调整，其中2021年一度提高到全日制本科以上。最新动态是，2023年4月，根据杭州市政府发布的《关于进一步深化户籍制度改革的实施意见》，这一门槛降低到大专学历，对社保缴纳则不作要求。
近年来，杭州提出了“建设中国数字经济第一城”“争取跻身国内一线城市”的口号。2022年2月，杭州市第十三次党代会指出：“牢固树立‘没有走在前列也是一种风险’的意识”“未来五年（到2026年），力争全市生产总值达到2.5万亿元”。
不过，摘掉“新”字、真正迈入一线城市水平，杭州还有一段路要走。杭州市投资促进局官网曾发表题为《杭州如何跻身一线城市》的文章称，“抛开人口谈GDP是不全面的。广州、深圳超出杭州至少500万人。”文章还谈到，人口红利总会淡去，杭州冲刺2.5万亿，仍需“引人”与“提质”两条腿走路。
和省内其他城市不同，杭州的重要发力点在于“总部经济”。“它要大力发展高端装备，汇聚战略新兴产业，提升城市对外辐射服务能力。”曾刚介绍，包括之前办研究院、建设国家重点实验室、改扩建机场，下了很大功夫，这些都能够体现出杭州的高端城市定位。
这些前期努力也是在为日后吸引足够多的人口铺路。杭州本地媒体《都市快报》今年4月的一篇报道称，2020年以来，杭州新引进35岁以下大学生已超过130万人。需要注意的是，《浙江方案》并未将杭州市区纳入全面取消落户限制政策范围。曾刚的分析是，杭州肩负着更重的使命，它要实现自己提出的战略目标，必须得在高端生产要素、高级生产功能上发挥更大作用，这对人力的各方面要求自然更高。曾刚长期研究区域经济学，同时也是浙江省推进长三角一体化发展专家咨询委员会专家，最近还有当地政府部门人士邀请他写文章，主题就是探讨“浙江如何高质量发展”。他透露，“省内其实一直希望浙江能有个具备全国乃至全球影响力的城市。”如今，这一使命就落到了杭州头上。当然，把杭州市区单独拎出来，也符合中央方针。2022年，国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确，“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。”截至2021年末，杭州城区的常住人口总量已达993万人，属于特大城市。张蔚文表示，“现在落户的口子已经开得足够大，我们要考虑到配套基础设施能否跟上的问题。”在全国八个超大城市中，北京、上海早已开始做“人口减量控制”。她判断，接下来，其他几个超大城市可能也会进行这方面的规划。杭州虽然尚未释放“人口减量控制”的明确信号，但可以参考的是，该市“十四五”规划提到：“引导城市核心区过度密集区块人口向郊区新城疏散、城市新流入人口向郊区新城集聚，有效遏制城市单体规模无序蔓延，形成‘众星拱月’的组团式发展形态。”“这里面存在一个内在张力，一方面想做强省会，另一方面又不希望出现‘大城市病’，避免省会承载过重的负担。”马亮分析，如果热门省会城市也参与到“零门槛”落户政策中，就可能对周边城市产生“虹吸效应”。尽管杭州此次未纳入“零门槛”落户范围内，但《浙江方案》也提出，杭州市区将进一步完善积分落户政策，确保社保缴纳年限和连续居住年限分数占主要比例，逐步取消年度落户名额限制。马亮认为，浙江的这种“差异化”落户政策制度设计，实际上能够发挥“紧箍咒”作用，省会城市按照自身发展需要“优中选优”，同时倒逼省内其他城市主动作为，通过释放政策红利的方式，留住那些能够稳定发展的外来人员。
一些专家呼吁，在户籍制度改革过程中，关键在于解决农业转移人口的权益保障问题。“为什么有些农民不愿把户口迁到城里？不是城市不要他们，而是农村里有难以割舍的利益。”曾刚强调。而农村户口背后，是农民留在农村的“三权”——土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，这也是长期以来影响农民是否进城落户的重要因素。“农民不愿进城落户”，这一现象在经济发达地区则更加突出。曾刚介绍，在近年来的乡村振兴建设浪潮中，浙江农民除了有传统乡村这一收入渠道，比如土地出租外包，有些乡镇还有旅游、加工业等类型的民营企业、村集体企业，当地户籍人口能参与分红，一般按人头计算，据他了解，“经济发达的乡村一年一个人能分到一二十万元”。为了让孩子今后上更好的学校，温州人胡玲（化名）的哥哥在乐清市区安家后，只是让其妻子转为城市居民。这也是民间摸索出的最经济的一种办法——既能享受城市资源，又保留原有的农村权益。胡玲说，在老家几乎所有人的共识里，“现在农村户口比城市户口更香”。然而，这套通行数年的规则，进入国际化大都市却有些玩不转了。胡玲的舅舅是乐清农村户籍，后来考了出去，最终落户上海。但去年，胡玲的舅舅返乡，想盖一栋房子，改善父母的居住条件，申请宅基地时，“过程相当之困难”，原因就在于，按照户口来看，他已是上海人。事实上，虽然中国已在2020年实现《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“1亿农业人口进城落户”的目标，但城镇化水平还有待提高。统计显示，2021年末，中国常住人口城镇化率为64.72%，但户籍人口城镇化率仅为46.7%，两者仍然相差18.02%。这意味着9.14亿城镇常住人口中，有超过2亿农业转移人口在城镇工作、生活，却因为没有城市户口，在教育、住房、医疗等基本公共服务方面，并不能享受与城镇户籍人口平等的待遇。根据张蔚文的研究，2013年至2018年间，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距一直维持在16%以上。中国社会科学院原副院长蔡昉在2018年的一篇文章中指出，城镇人口的增量中约16%为自然增长，5%是农转非人口，26%系农民工增长的贡献。另有53%则来自于所谓的“就地转移”，即通过改变行政区划，实现部分城镇人口的增加。这些人口虽然从农村居民身份变为市民，但本身并不涉及就业类型和居住地的变化，并不发生劳动力的重新配置。学术界将这种现象描述为“不完全城镇化”，以此说明土地城镇化速度快于人口城镇化。张蔚文表示，“城镇化前半程更关注城市物理空间的扩张，常住人口城镇化率是提高了，但人的主体性被忽视。”她认为，要实现城镇化向高质量转型，首先要转变理念，要让“城市权利”成为城市首要的核心价值。此次《浙江方案》也对这些问题进行了回应。比如，在放开放宽农业转移人口落户条件中明确，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。其实近年来，中央相关部门反复强调，为了适应农民进城落户和新型城镇化发展的需要，要赋予农民对承包地等更大的处置权。在此背景下，《浙江方案》的上述规定也成了外界关注的焦点。曾刚解释道：“按照浙江的思路，通俗点说，相当于把户口附加的权益变成股份，不管你在哪生活，只有你原来在这里，都承认你是股东，而且一直保障你的权益。”这一做法背后有一个普遍的现实图景：在浙江，一些农业人口虽然户口还挂在农村，但早已不在当地生活，比如外出求学或经商，一家人甚至分散在好几个地方，并未给农村创造价值。如果处理好“人户分离”问题，其实是一件共赢的事。“当前，农业现代化的重要方向是机器代替人工，当人随户口一同迁移之后，有利于农村土地资产的盘活和规模化经营。”曾刚表示。曾刚还注意到，《浙江方案》十分注重人口的流动性。“这种流动不是针对农民来说的，而是从共同富裕的角度出发，允许市民在省内城市之间自由流动，并提供政策保障。”在他看来，通过这种方式，能够在一定程度上进一步缩小浙江省内城市之间的发展差异。站在农民的角度，腾出闲置的土地，一方面可以增加自身收入，一家人在城里谋划更长远的城市生活，另一方面也支持了城镇化、工业化发展。“比如把农产品加工成食品，能为地方政府增加税收。”曾刚指出，浙江的地形呈现出“七山一水二分田”的特征，人均耕地面积在全国范围来说不算大，分布比较零散，而盘活农村资源之后，有利于做大非农业税基，然后可以拿出一部分，补贴农业转移人口市民化的成本。张蔚文觉得，《浙江方案》回应了城镇化过程中的一些痛点，总体上值得肯定，但因为涉及户籍、土地、财政等多项二元制度改革，地方权限其实有限，所以这个方案在名称上特别提到“有序推进”，其实也隐含着另一层深意——从政策出台到落地执行再到产生效果，还需要一段时间。
2012年，十八大报告用“农业转移人口”替代了“农民工”说法，将他们看作与城镇原住民一样的城镇常住人口，并使之共享城市化利益。十余年来，这一群体在城市的现状如何？39岁的华子是湖北襄阳人，现在浙江台州温岭市从事捕鱼业。由于这个行业有一定特殊性，华子大多数时间都“漂”在海上。他在渔港附近租了间房子，如果有一两天的休息时间，他会下船，在出租屋炒几盘适合下酒的小菜，和其他渔民一起享用，或者到市区的洗浴城放松放松。每年5月至8月的休渔期，他会驱车回老家，与家人短暂地团聚。今年已经是华子干这行的第15个年头，他觉得自己有些“得过且过”。如果自己当老板，最大的拦路虎是经济成本，“一艘船便宜的也要两三百万元，贵的几千万元”。按照他的说法，外地人享受不到当地无息贷款政策，“银行也不可能给外地人一下子放这么大一笔贷款”。在城市打拼的这些年，华子也在谋划未来的出路，他想趁着自己现在年纪还不算大，换一份体面点的工作，而不是把挣钱作为打工的唯一目的。他还希望留在老家上高中的孩子，将来考个好大学，不再重复自己的宿命——如果有可能的话。某种程度上，华子的经历是80后代外出务工人员的一个缩影，他们往往只有高中以下学历，尽管已在城市打拼多年，仍然没有真正留下来。在张蔚文的调研中，来自省外的农业转移人口，大多处于“青出老回”的状态。换句话说，他们中的大部分人一开始就买了“往返车票”，而不是“单程票”。张蔚文表示，浙江农民的幸福指数很高，他们进城动力不足，除非征地，或许才有人愿意，但如果走这条路径，一方面要符合相关法律法规，另一方面补偿款成本也日益增高。因此，要想真正吸引农业转移人口，需要进一步提高城市公共服务的吸引力。“目前这种大环境下，城市首先要提供足够的就业机会，这是最基础的也是第一大支撑，其次是住房、子女教育、医疗，更深层次的还有养老等社会保障。”张蔚文指出，乡村土地部分承担了农民的社保功能，虽然浙江省的城乡差距相比其他很多地区要小一些，但要彻底解决这一系列问题，并做到本地人口和流动人口的待遇一致，充满挑战。张蔚文认为，在市场机制作用下，省会城市杭州在吸引人口方面有天然优势，省内其他城市却容易受到各种资源条件的束缚，公共产品也不可能无限供给，财政紧张是一种常态。这个时候，究竟需要并能够接纳多少人，要形成系统思维，让资金、技术等生产要素跟人走并充分流动起来，省级层面还应该平衡城市之间的关系，否则人进来之后，也会流失掉。虽然浙江全省人口增量强劲，但各地差异较为明显，部分地市面临人口增长乏力的问题。比如，浙江人口规模第二大城市温州发布的人口规划目标是，到2025年，常住人口力争达到1000万，但是2022年末，全市常住人口为967.9万，比上一年仅增加3.4万。现实与目标之间，还有32.1万人的缺口。若按规划，未来三年间，温州年均需要增加10.7万人。温州的人口规划同时提出，到2025年，高技能人才总量达到40万，引入高校毕业生60万，劳动年龄人口平均受教育年限达到11.3年。一些学者并不赞同政府筛选高素质人才的做法，原因就在于：城市的公共资源应该遵循均等性原则，“高技能劳动力”和“低技能劳动力”具有互补性。“在城市生活中，除了要有硬件配套设施，软件服务也很重要，现在大量从事服务业的人是农业转移人口，如果服务业人口供给不足，市民的生活成本也会相应提高，这反过来也不利于城市去吸引更多‘人才’落户。”张蔚文说。呼声之下，《浙江方案》提出了多项公共服务量化指标，涵盖就业、教育、医疗、养老等方面。与此同时，试行以经常居住地登记户口制度、推行户籍准入年限累计互认。在户籍准入年限累计互认方面，浙江省政府7月31日公布的《关于高质量推进户籍制度改革的通知》具体提出，实行社会保险缴纳年限同城化累计互认，来本省就业并已办理基本养老保险关系转移接续手续的，在申请登记常住户口时，其长三角城市群内的社会保险缴纳年限可以与当地合并计算。推行居住年限设区市范围内互认，鼓励各地在长三角城市群内开展居住年限同城化累计互认。与之配套的是，浙江还首创出“省级共性+市县个性”积分指标体系。据了解，这一积分指标体系以电子居住证为载体，将新市民的个人情况、实际贡献等转化为相应分值，积分达到一定要求可享受常住地的相应公共服务待遇。值得一提的是，《浙江方案》还明确，“努力实现有意愿且符合条件的农业转移人口全部持有居住证。”马亮表示，在过去，城市户口是一种身份的象征，意味着可以“吃公粮”，享受各种福利，但随着体制改革的深入推进，附加在户籍之上的很多好处都在逐渐松绑，比如医疗异地报销，现在众多城市的户口含金量和作用已经明显减弱。“户籍是一个历史的概念，当经济社会发展到一定阶段，我们或许不再需要通过户口定义你是哪里人，如果将来子女教育只认房，那么基本上户籍的意义就消失了。”马亮说。
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