PPP重启热议：使用者付费或成主要模式
导读
近日，PPP（政府与社会资本合作）市场出现一则消息，使得原本半年没有任何增量项目，逐渐沉寂的PPP市场再起波澜。
8月底，记者从多位市场人士处获悉，虽然PPP涉及多方面的问题，但是未来PPP市场消亡的可能性不大。在将来，PPP或许将会由地方政府主导操作，主要侧重点在使用者付费类项目。
2023年6月26日，审计署发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提到，抽查了18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元。审计署发现，部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。
这也导致今年上半年整个PPP行业陷入了停滞的状态，财政部PPP中心官方网站也已经不再更新，打开网站出现的是“近期陆续收到咨询全国PPP综合信息平台开放时间的邮件和电话，目前系统仍在持续升级改造中，查询功能和登录入口暂不开放，敬请理解。如有疑问，可通过电子邮箱与我们联系。”
8月31日，一位PPP行业从业人士告诉记者，未来的PPP市场规模肯定会缩水，而且若是以使用者付费为主，项目的数量也会降下来。本身使用PPP模式的都是基础设施和公共服务类项目，如果使用者付费能够支撑项目，意味着这个项目本身就可以收支平衡，不用PPP模式或专项债，项目自身投资承担风险就可以。也就不需要入库受上级的监管。
一位PPP市场咨询人士对该行业还是抱有希望。他称，PPP促进了地方政府项目投融资观念的塑造，能够全生命周期地考虑问题，对项目的可行性、必要性和运营性做出了深入思考和实践，在前期提升项目的策划质量；还加强了政府行政化和社会资本市场化之间的沟通衔接，可以让政府更加深入地思考社会资本的需求，帮助政府的手和市场的手更好地协调；PPP确实有效地拉动了社会投资，提升了基础设施和公共服务设施功能，有助于民生。
上述PPP行业从业人士告诉记者，PPP按下暂停键已经长达5个月，对于PPP到底还能持续多久各方观点不一，但共识是PPP市场应该会重启。
8月25日发布的《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》提出，“我们将继续支持PPP及基础设施工作组分享基础设施有效开发和交付方面的知识、良好做法和经验，使各成员国从中受益。”
但是，该人士也清楚地认识到，即使PPP重启，也不可能回到前几年的火热局面。他告诉记者：“PPP重启后，可能难以继续成为基础设施建设的重要抓手，PPP模式经过多年的实施和推进。按照现有的政策，很多地区的财承已经逼近红线，因此重启后，在防范隐性债务的大背景下，不大可能调整财承空间，因此不会有多少项目选择PPP模式。”
上述PPP市场咨询人士认为，现在PPP面临很多仍待明确的问题。比如去年发布的《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》要求本级国企不得作为社会资本方，这个要求有没有一个新老划断的时间节点，付费与绩效考核完全挂钩到底怎么理解和执行，项目库及综合信息平台还有没有，还要不要信息公开，会不会提高可行性缺口补助项目中使用者付费的比例，已经失效的文件，是继续执行还是出台新规。
此外，如果要继续启动PPP，一些文件需要进一步明确和更新。PPP行业规范发展的三个文件《PPP物有所值评价指引（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》均已列入失效的财政规范性文件目录中。
上述行业人士认为，根据国家发改委、财政部近期相关文件导向，政府承担更多付费责任的政府付费类项目大概率会选择融资成本更低的模式实施；对于使用者付费占比高，社会资本方承担更大运营风险，政府需要借助社会资本方提升运营效率的强运营项目，应该会成为重启后PPP模式的主要类型。
在PPP的项目执行中，一般存在三种付费模式：政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。政府付费是政府完全出钱；可行性缺口补助是除去使用者付费外，政府会补助差额部分；使用者付费就是项目谁受益谁付费。
2019年以前PPP行业中政府付费项目多，2019年以后是可行性缺口补助项目多，使用者付费项目比较少。
变化的原因是2019年财政部出台《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，该文指出“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”，为“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”。
旧项目做完
PPP上半年的停滞，导致已经入库的项目也纷纷停滞，不能再进行下去。当下原来项目库中的项目如何进行下一步，成为市场人士的关注点之一。
上述行业人士认为，PPP重启后重要工作是“温故知新”，“温故”就是对目前在库项目进行全方面梳理，做好、做优，发挥应有效用，真正实现物有所值。对已经运营项目要认真做好项目运营等工作，同时也借助目前金融政策，有针对性地做好融资资金的置换，降低项目运营成本；对在建项目，要强化管理，防止形成烂尾项目造成浪费；对已经招标、尚未开工项目（或已入库项目），要认真分析项目实施的科学性、可行性、必要性（如对一些项目的保底风险分配进行梳理，分析政府的风险承担能力），做好项目实施前的风险把控，严防隐性债；对拟采用PPP模式实施的项目，应严格按照项目实施的必要性，以及项目回报方式认真筛选，以防范风险发生。
还有一个更重要的问题就是PPP涉及领域与专项债和特许经营高度重叠，若是PPP重启后，与专项债和特许经营关系如何处理。
上述行业人士表示，根据目前财政部相关文件，专项债应该是当下基础设施建设的主要资金方式之一。但从审计署《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，发现的专项债券管理确实存在一些问题，比如“通过虚报项目收入、低估成本等将项目包装成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券、违规投向景观工程商业性项目等禁止类领域”。同时部分地区也受债务率限制等影响，专项债的发行也会受限；对项目采用特许经营模式实施，在PPP暂停后，各地尺度掌握不一，有些地区大行其道，有些地区按照PPP暂停政策在观望，后续重启后，与PPP存在一定的竞争关系，需要看后续财政和金融机构的态度。“PPP模式可以将项目建设和运营的风险分摊给民营企业或合作伙伴，减轻政府的财务压力。这对于当前经济形势不景气、财政紧缺的情况下，特别有意义。”
上述对PPP行业抱有希望的人士坦言，对于某些运营性强的项目，政府确实在面对大规模基础设施建设、公共服务提供时，往往面临资金、技术和管理等方面的限制。采用PPP模式可以引入民间资本、技术和管理经验，弥补政府资源的不足，提高项目的效率和质量。
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