瞭望丨新路径治理超大特大城市新风险

文 |《瞭望》新闻周刊记者 苏晓洲 黄江林 谢奔

深圳市一支地铁消防队伍使用湖南“威平科技”研发的消防机器人演练地铁地下综合体受淹场景应急救援（2023 年8 月 5 日摄） 熊隽摄

超大特大城市在国家发展中具有举足轻重的地位，是推动经济社会高质量发展的重要引擎，是带动区域乃至国家经济社会发展的重要载体。第七次全国人口普查数据显示，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500万至1000万）。

近年来，随着城镇化进程的推进和科技进步，超大特大城市出现了不少新产品、新设施、新业态。这些新生事物在给城市发展和经济社会进步贡献活力的同时，也给城市安全运行带来了一定的新风险。

通过采访调研，《瞭望》新闻周刊记者了解到，相较于传统风险，有的超大特大城市应对这些新风险时还面临“想不到、认不清、管不好”等难题，对城市应急风险预警、监管、处置各环节提出了新挑战。

受访干部和专家建议，应从运用数字技术提升城市风险预警和防控水平、全过程提升城市基础设施系统韧性、创新治理体系发挥多维度治理合力三方面入手，探索科学、精准、系统化解超大特大城市新风险治理的新路径，更好统筹发展和安全，推动实现超大特大城市治理体系和治理能力现代化。

近年来，随着新技术应用的不断拓展、新业态发展进一步加速，一些超大特大城市滋生出了新的风险。

新材料带来的风险。超大特大城市在化工园区、大型综合体、高层建筑、娱乐场所等场所大量应用新型材料。其中一些成分复杂、性质不稳定的材料因为不规范生产和使用容易造成安全事故。比如2021年12月31日，辽宁某市场地下二层因企业违法建设冷库，违规使用易燃保温材料，因电焊动火作业引发火灾，造成多人遇难。

此外，近年来一些价格便宜、使用便捷的“新型燃料”，比如醇基类“植物复合水”“轻质白油”等在民间日益广泛使用，相关物质生产、运输、销售、使用等环节存在安全隐患。

新产品隐含的风险。在一些超大特大城市，自动驾驶或智能网联地面交通工具、无人机乃至飞行汽车等新产品越来越受青睐或开始走进消费领域，但由此带来的“技术性失控”风险也不容忽视。比如，一座特大城市无人机灯光秀在表演时突然“失控”，约百架无人机撞楼后坠落。再如，360车联网安全实验室曾对53款在售智能网联汽车进行测评，共计发现1600余个漏洞，其中一些漏洞如被恶意利用，有可能给驾乘人员、周边人员带来安全风险。

新设施催生的风险。近年来，应用新技术的新基建，催生了一系列新设施。比如，随着新能源技术的快速发展，新型储能、光伏发电、氢能以及新能源汽车充电桩等设施加速建设，这些装置设施大都分布在城市人员密集区域或地下空间，需高度关注其安全问题。2021年4月16日，北京市丰台区北京福威斯油气公司光储充一体化项目因热失控发生火灾爆炸事故。有关部门曾对全国生产安全事故进行阶段性调查汇总，并就新能源领域火灾风险进行安全提醒。

新业态潜藏的风险。近年来，随着城市民众物质生活水平提升、精神文化“新消费”日益旺盛、科学技术迭代创新，新产业新业态日新月异——从密室逃脱、VR体验馆、电竞酒店，到极限运动体验、剧本杀、室内冰雪运动乃至水上冲浪、空中滑翔……各种新业态在创造新的经济增长点的同时，也暗藏着一定的安全隐患。由于对新业态安全监管的职责边界还未完全厘清，因此盲区、漏洞在所难免。

还有专家提到，当下随着互联网技术普及应用加快，“零工经济”“数字经济”“平台经济”的兴起导致劳动方式急剧变化，部分行业出现“短工化”趋势，如身兼数职的“斜杠青年”、争分夺秒的快递小哥、频繁换岗的“共享员工”等。

出于成本考虑，此类业态的用工方可能不愿投入足够的资金开展安全培训，因此劳动者对所从事工作的复杂性以及工作环境所蕴藏的安全风险等或不能清楚掌握，使得相关领域安全事故预防面临新的挑战。

在重庆市北碚区嘉陵江水域，救援人员参与川渝应急联动志愿服务综合演练（2023 年 9 月 15 日摄） 秦廷富摄 / 本刊

“想不到、认不清、管不好”

记者采访的多位应急、消防、住建等部门干部及相关专家指出，超大特大城市各类新风险“散发式”暴露，“不知道这里有风险、想不到风险来得这么快”。新风险既有“现有已知”的存量，也有“风险正在浮现或上升”的增量，且存量风险和增量风险易交织叠加，给风险预防和治理带来新挑战。

发生更隐蔽，想不到。剖析多起城市新风险导致的安全事故发现，事故容易发生在此前较少关注的新场景、新领域，成因更加复杂，而管理主体的风险感知、评估和处置能力则相对滞后。比如一起铝渣爆炸事故调查结果披露，涉事企业忽视了现有工艺条件下回收的铝渣残存水和酸的潜在风险，随着堆积的铝渣数量增多，“数量增加”的变量让看起来“安全”的铝渣发生了爆炸。

监管有“缝隙”，认不清。新技术加速新应用、新业态快速成长，叠加超大特大城市流动人口多、高层建筑密集、经济产业集聚等特征，容易形成了新的“风险综合体”。与之相对应，监管主体责任落实和法律法规体系建设则需同步提升完善。比如有消防部门干部表示，一些新兴业态的安全监管责任还应进一步加以规范，明确由谁监管、监管什么、怎么监管。

处置难度大，管不好。受访应急管理部门干部反映，相关新兴领域的事故处置难度增大，已不能简单依赖经验积累形成的传统处置预案和手段。比如，涉及不稳定材料的新风险与城市交通、能源、建筑等系统彼此交织，需防止因处置不当衍生次生风险。

受访干部、专家指出，新风险具有突发性、叠加性等客观属性，往往跨越多个行业、业态，加大了风险的全周期管理难度。此外，在超大城市，属地、部门、行业等管理主体间“多线作战”现象仍然存在，有的城市在应对城市新风险方面尚需建立完善系统性管理应对方案和完整的制度框架。

中南大学商学院教授邵留国分析，2021年6月10日，双重预防机制被正式写入《中华人民共和国安全生产法》。双重预防机制就是安全风险分级管控和隐患排查治理。风险分级管控是核心，侧重在面，是对风险源的全面识别和分级评价；隐患排查治理是补充，侧重在点，是对风险管控措施中的隐患及时发现及时治理。构建双重预防机制实质上强调的就是安全生产的关口前移，从隐患排查治理前移到安全风险管控。目前，在安全管理工作中，既应重视隐患排查治理，更需加强安全风险分级管控。点、面结合，解决城市运行风险“认不清、想不到”的问题。

全流程探索新治理

伴随中国超大特大城市发展进入新阶段，相关城市安全运行和风险防控在理念、机制和手段上，都需要“迭代创新”。

受访业内专家和基层干部建议，可站在打造超大特大城市“生命体”安全健康的维度，在规划、建设、管理等城市运转全过程各环节中提升风险感知、预警、应对、治理水平，科学、精准、系统性探索超大特大城市风险治理新路径。

——运用数字技术提升城市风险预警和防控水平。

中南大学安全科学与应急管理研究中心副主任王秉教授认为，可以在超大特大城市“适度超前”布局智能基础设施，提高灾害事故监测感知能力。如，统筹规划建设“新感知”网络体系，利用无人机感知及管控平台、智能网联汽车智能感知体系等，逐步构建起空、天、地、海一体化全域覆盖的灾害事故监测预警网络。在此基础上，绘制城市社会风险预警图，对各类风险进行动态跟踪和监测，增强风险早期识别能力。

中南大学商学院会计研究中心主任周志方教授认为，打造安全健康的超大特大城市“生命体”，要加速构建“智慧大脑”中枢系统，依托5G、卫星遥感、传感网、物联网、大数据分析等新技术，完善全环节智能风险治理体系，形成城市风险电子地图，完善重大突发风险分级预警机制。

“‘数字孪生城市’等仿真技术也是提升城市防灾减灾能力的好办法。”华为公共事业系统部应急行业总经理李道政建议，在城市大脑构建中，加强数字孪生技术应用，通过构建城市数字孪生巨系统，加速城市全要素数字化和虚拟化、城市全状态实时化和可视化，促进城市管理决策协同化和智能化。

——全过程提升城市基础设施系统韧性。

中南民族大学经济学院教授李彦军说：“韧性城市是具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力的城市。城市抵抗风险及事故和快速恢复的韧性能力，直接关系到城市建设综合风险防范的水平。”他建议，加强城市基础设施系统的韧性管理，大力部署智能、分布式新型基础设施。要将韧性理念贯穿城市规划、设计、建设、管理和运维的全过程，尤其在城市规划初期就考虑防灾因素，扣好城市重要基础设施体系韧性防护建设的第一粒扣子。

还有专家指出，提高城市韧性要注重科技安全、社会安全与经济安全的平衡与协调，防止局部发展损害另一方安全和整体安全。比如，对于加氢站、充电站等新场景带来的隐患，要以防风险为前提优化空间布局。受访消防救援部门相关负责人建议，合理规划危化品、储能站等的布局，根据大城市的生命周期及特点，严格控制区域风险等级及风险容量，加快形成有效防控重大安全风险的空间格局和生产生活方式布局等。

——创新治理体系，发挥多维度治理合力。

超大城市社会治理体系的构建是一项复杂的、艰巨的重大工程。防范新风险还应创新超大特大城市社会治理体系，发挥多元主体、政策保障等多维度的治理合力。

周志方等受访专家表示，超大特大城市风险治理现代化，是政府、公民、社会组织等多元主体守望相助、合作共赢的过程。为此需要：

构建超大特大城市各部门多层级协同响应机制。建立完善相关城市风险防范领导协调和闭环管理机制，涵盖本地应急队伍，整合周边外援、民间力量和企事业单位资源，通过“流程再造”实现分级负责、统筹联动、统一指挥、考核问责和一体化、标准化、规范化管理，全链条整合和运作以公共安全利益最大化为基本原则。

完善超大特大城市安全风险管理法律体系。首先，围绕激发协同协作和明晰责权，建立完善相关城市突发事件风险管理制度。其次，探索“两头细、中间粗”的立法思路——对于超大特大城市应急准备、恢复重建等应急管理的事前和事后环节中的人、财、物及相关制度着力细化。再次，对于超大特大城市应急处置和应急救援等应急管理事中环节的人、财、物及相关制度进行适当放宽，建立一些非常状态下对形式违法但实质合法行为的效力追认和责任豁免、减轻制度。此外，提高超大特大城市安全生产执法水平，在有条件的地方、重点或高危行业逐步建设安全信息采集系统、安全风险监测预警系统。

落实超大特大城市风险防控全流程监管。在风险防控上，一方面落实“指标考核”强化责任意识，建立“指标管理”体系激发地方政府积极性；另一方面坚持“标准防控”，编制风险评估的具体操作流程和相关技术标准，积极构建预警信息发布标准体系，推进企业和重点行业领域的风险防控标准体系建设。此外，通过编制相关标准加强常态化情景构建和预案推演，推进落实预案的操作性、实用性和指导性。

进一步强化发挥社会力量的补位效应，使之成为城市风险防范的重要协作者。为此，应结合城市社区网格化服务管理，增强化解危机的群众工作能力；要通过加强安全城市建设宣传教育、设立奖励制度、推进邻里互助网络建设、鼓励社区居民组织和推动社区安全活动等措施，增加社区“维安”的积极性和凝聚力，发动全社会共同筑牢超大特大城市防灾减灾救灾的坚强防线。