“皇权不下县”的底部真相：作为“爪牙”的书吏和差役为何不可或缺

2023-11-23 10:11

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全文共6669字 | 阅读需11分钟

1962年瞿同祖先生出版《清代地方政府》后，获得了国内外学界的一致好评。最近，美国学者白德瑞推出《爪牙：清代县衙的书吏与差役》（下称《爪牙》)，该书在四川巴县衙门档案的基础上，对清代地方政府乃至中国传统政治进行了更为深入的研究。

官少差多：官员与吏役数量的严重倒挂

据张仲礼在《中国绅士研究》中的粗略统计，清朝时期文武官员总数约2.7万人，其中文官约2万名，京官和地方官员各占一半。清朝时期，全国大约有1500个州县，每个州县大约只有5名真正意义的官员（州县官及县丞、主簿、典史等由朝廷任命的佐贰官）。作为亲民官，州县官需承担地方治安、赋税、驿政、教育、赈济、公共工程等诸多事务。最终，地方上所有的权力与职责都落在了州县官的身上。所谓州县行政，形同“一人政府”。

图1《爪牙：清代县衙的书吏与差役》书封之一图2《爪牙：清代县衙的书吏与差役》书封之二

当然，笼统地说一县之政都落在了县令头上并不恰切，也不符合事实。事实上，大清官场的外围存在着大量的书吏和差役（以下合称吏役），后者数量远远超过官员。按《大清会典事例》规定，京城吏役总数额定为1247人，地方吏役总数在5.5万人，但这只是名义额定数而已。据估计，晚清时期京城六部衙门吏役每部不下千人，加上地方各省督抚、司道、府厅、州县等各级衙门的吏役，总数可能接近85万。

按制，地方州县衙门额定书吏不得超过80名，但这也只是表面数字。乾嘉时期洪亮吉曾估计，当时各州县书吏泛滥成灾，大县上千，中县七八百，最少也有一两百。晚清翰林游百川则认为：“（州县吏胥）大邑每至二三千人，次者六七百人，至少不下四五百人。”由此可见，额定数目之外，编外白役不知凡几。

对于这些过多、过滥的吏役，晚清大吏胡林翼曾说：“夫此数千百人者，政之蠹、民之蟊贼也。”光绪朝御史屠仁守也持同样观点：“朝廷有轻赋之名，州县有重敛之实，良法美意，坏于奸胥蠹吏。”那么，传统政治的“良法美意”是否真的“坏于奸胥蠹吏”？这种指责是历史的事实还是士大夫的偏见？《爪牙》一书即以此为破题，深入揭示书吏与差役在地方政治中的基本事实和根本作用。

图3《爪牙:清代县衙的书吏与差役》作者白德瑞

传统地方政治中，书吏和差役有着不同的分工和职责。如中央六部分法，州县衙门书吏也被编为六房；吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房。六房之外，各州县还会根据本地情况设立承发房、柬房、库房、仓房等其他各房。据记载，清朝时期巴县衙门设有十房（吏、户、礼、兵、刑、工六房外，加承发房、柬房、仓房、盐房）。十房基础上，各房又分“清、慎、勤”三班，每三月轮换一次。

大体而言，书吏主要负责文书、公牍、档案等文字和程序性工作，任职条件是身家清白、年满二十、具有一定读写能力的“良民”。按规定，书吏服务期限为5年。5年期满，他们可以去参加上级衙门的考职，合格者将有机会被铨选为九品或不入流的低阶官员。当然，类似上升空间十分渺茫，书吏只允许服务5年的期限通常也是表面文章。如《爪牙》一书中明确揭示的，巴县很多书吏都是终身任职，直到最后“荣退”为止。

各房书吏的人员构成中，经书（又称房书、经承）是正式的文职办事员，也是各房主要人员。经书之上，另设有一定数量的典吏（或吏书）。如当时巴县设有13—14名典吏，以管理各房公务和办事人员。在权力和职责上，典吏地位高于一般经书，他们在承接事务时有分派工作权和经费支配权。作为特别义务，典吏上任时需缴纳100两至1000两的参费，即提前垫付办公经费。经书入职时，也须缴纳50两的参费。直到他们从衙门告退，这些费用才能被退回。

额定书吏之外，各房更多的是编外人员，其中包括类似学徒的小书、临时雇佣的帮书和没有任何名义的白书。据统计，晚清时期巴县衙门书吏最少时有89人，最多时有272人，通常保持在200人左右，其中尤以户、刑两房为最多。

图4清佚名画家绘清朝官员及侍从通草纸水彩画（鸦片战争博物馆藏）

作为衙门里的另一大群体，差役数量要远远多于书吏。通常来说，衙门差役可分为四班：一是身穿黑衣、衙门里当值的皂役；二是负责巡夜或传唤的快班，其中又分马快、步快；三是负责各种杂务的民壮；四是负责刑事案件和地方治安的捕快。四班之外，还有门子、禁卒、仵作、库丁、仓吏、铺兵及更夫、伙夫等。

图5清佚名画家绘清朝官员通草纸水彩画(鸦片战争博物馆藏)

在《爪牙》一书中，作者白德瑞按专业化程度将巴县差役分为“粮役、捕役、盐役、民壮”四类，其中又以前两者为主。和书吏一样，差役内部也有等级制度，其中额定差役被称为领役，领役们在管事（类似于典吏）的手下开展工作。领役下面，则有编制外的众多总役、散役等协助办事。在这种层次分明的体系下，上级差役除对下级差役的事务负责外，还要以垫付方式承担所在班内的日常公费，而这些费用将在办事过程中收取的规费中扣除。此外，新任总役也要按惯例缴纳一笔从20两到50两的费用，这和书吏的参费性质大体相同。

按规定，差役必须从那些没有犯罪前科、登记在钱粮册上的良民中征募，年龄从20岁至70岁，服役期限为3年。实际上，类似规定多数是一纸空文，很多差役往往一做就是一二十年，甚至终身从事此职业。正因为如此，各州县额定差役数量和实际数量差距巨大。如嘉庆二十三年（1818)，陕西道监察御史程伯銮回四川老家探亲后报告称，四川全省各县衙门差役人数普遍超过千人，其中巴县情况尤为突出。稍后出任巴县县令的刘衡声称：他刚上任时衙门里不下7000名差役，经裁革后剩100多名，但这一数字仍大大超过额定之数。刘衡离任8年后，巴县衙门仅捕班登记的捕役就重新回升到319名。到光绪二十九年（1903）时，据四川总督岑春煊的调查，巴县衙门差役总数在5000至6000之间。这一数字，已经超过额定数上百倍了。

图6 19世纪官轿出行印刷铜版画（鸦片战争博物馆藏）

逃避恶评：书吏与差役的自我管理

巴县位于四川东南部及嘉陵江、长江交汇处，此处地势险要、商业发达，清朝时期同为川东道和重庆府衙门驻地。对衙门内的“蠹役”，巴县知县刘衡曾大发感慨：“天下无不爱民之官，然爱民之政往往不能下逮者，良由蠹役内外勾连，从中扞格，而爱民者或至于厉民。夫律设衙役以供差遣，原不能尽除不用。惟若辈概系匪徒，不顾急公，只图作弊，不可以理喻，不可以情动，不可以德化，不可以恩结，所畏者法而已矣。全赖本管官束缚而驰骤之，俾知畏法，不敢放开手胆。但经有犯，立予严惩，免至酿成案件，则可以保百姓之身家。”

清朝官场上，地方官对差役的恶评并不罕见。如咸丰五年（1855）四川总督黄宗汉下令黜革编外差役时，即毫不容情地提出：“充当差役之人，尽系无业游民。一经注名册簿，即借衙门为护身符。或包揽词讼，或窝庇匪徒，或教供扳害，借事开花，或设计生方，吓诈财物。论其行为举动，实与光棍无殊。”

由于社会身份上的差距，加之百姓对陋规的痛恨，差役被全社会鄙视为唯利是图的贪墨之辈并不奇怪。在同样一条鄙视链上，拥有一定文化和教育背景的书吏比差役也好不了多少。乾隆年间做过多任县令的袁守定就说：“书办大率贫猾无赖，窜身于官，既无职名，又无廪给，赤手在官，势难枵腹从事，惟以作奸剥民，为饮食衣履仰事俯给之计。”

图7差役

差役姑且不论，厕身衙门的书吏多半是不得志的读书人，他们曾参加过科举或从事过他业，说他们完全没有道德、一味鱼肉百姓似乎也有过苛之嫌。事实上，吏役为人所鄙视，很大程度上也是制度的原因，因为一旦选择了这个职业，就意味着他和后三代子孙都被摒弃在科举之外。这在传统社会而言，可以说是永无出头之日了。

在很大程度上说，不准吏役及后代子孙参加科考是一种历史的惯例。在多数人眼里，吏胥贪墨已久，心术已坏，无可救药。如端拱二年（989)，宋太宗赵光义亲试举人，某中书应试及第，而赵光义令追夺其功名并勒令回局，曰：“科级之设，待士流也。岂容走吏冒进，窃取科名！”再如金世宗所言：“以吏出身者，自幼为吏，习其贪墨。至于为官，习性不能迁改。”明太祖朱元璋也说：“科举初设，凡文字词理平顺者，皆预选列，以示激劝。惟吏胥心术已坏，不许应试。”历代帝王的这种做法，很明显是要在制度上杜绝吏役进入官僚体系。在明朝时，还只是禁止吏役参加科举，清朝后的禁令则延及子弟。

那么，背负了如此多的骂名，为何还有人要从事吏役呢？他们图的是什么？这个问题，倒也不难解释。戏曲《苏三起解》中，崇公道就说了这样一句话：“大堂不种高粱，二堂不种黑豆。吃什么呀？左不是吃你们打官司的。”剧中，崇公道还算好人，可他作为衙役，也得吃赃。

北宋司马光在《论财利疏》中说：“府史胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也。上自公府省寺、诸路监司、州县乡村、仓场库务之吏，词讼追呼、租税繇役、出纳会计，凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行。是以百姓破家坏产者，非县官赋役独能使之然也，大半尽于吏家矣。”苏辙也曾说：“今世之法，收市人而补以为吏，无禄以养其身，而无田以畜其妻子，又有鞭朴戮辱之患。而天下之人，皆喜为之”。司马光和苏辙说的都是实话，试想吏役们没有合法的收入和光明的前途，而且还有“鞭朴戮辱之患”，那他们争着去从事这一行当的目的，除了从中渔利捞油水，大概也没有其他解释了。

图8清佚名画家绘清朝官员出行通草纸水彩画（鸦片战争博物馆藏）

图9清朝文官画像（绢本水墨，费城艺术博物馆藏）

按最初的制度设计，吏役只是征召一些百姓为衙门服务而非固定职业。按其设想，吏役原本各有恒业，但这种临时帮办的思维未免太过理想主义。到最后，无论书吏还是差役，最终都成了“营生方式”或者说谋生手段。就像美国历史学者约翰·R.瓦特所定义的，衙门吏役是一群不能为官、又不是农的城市居民，如果他在科举上或商业上没有前途，那相对于农民、手工业者或小商贩而言，充当吏役仍不失为有吸引力的谋生方式，尤其对城市居民来说更是如此。由此，很多人在这一行当上度过了自己的青壮年岁月，并最终不能脱离。如1901年清廷要求地方上整顿书吏，巴县县令张铎即报告称：按规定书吏不准超过80名，但大规模裁撤难以做到而只能逐渐整顿。像以往一样，即便整顿初有成效，到最后也是不了了之。不能整顿的原因，一是大规模裁撤书吏必然影响地方政务，进而威胁到地方官的官位；二来吏役大多是城市居民，引发的失业问题也可能会影响到地方的安定。

对于社会各方的恶评，身陷舆论旋涡的吏役也并非毫无意识。为了让自己从事的行当能走得更远，吏役们也在实践中形成了一些规矩即所谓“房规”，如前文提到的参费及新人引荐、公议调解、纠纷与惩戒等。这些“房规”或说内控制度，虽然多数是不成文的惯例，但这种惯例仍具有相当大的约束力。只有在内部公议调解不成的情况下，州县官才会加以仲裁或干涉。再如各房吏役对业务的争议，尤其存在业务交叉而内部协议不成的情况下，则需要州县官介入。

从法律上说，书吏和差役的位置不可继承，但在实践中，这一行当很容易被个别几个家族把持而类似于半继承制，即便是典史或领役的位置也同样如此。除了亲族的血缘关系，吏役还可能因为保举庇护或同乡同事的关系而在经济利益或人事方面发生各种矛盾冲突，尤其在内部排名与晋升问题上，更是容易引发争端。类似问题的解决之道，首要还在于内部的协商和调解，州县官一般不会轻易介入。

图10清代官员坐像

相爱相杀：州县官与吏役的三重关系

据《爪牙》一书的研究，巴县衙门中户、刑两房的书吏及相关粮役、捕役是人数最多的。之所以如此，主要因为这关系到地方官两个最重要的考核指标，即收取赋税和维护治安。这一现象，并非巴县独有而是全国的普遍情况，这也是最扰民而为人诟病的乱象根源。

首先说征税。清朝时期，额定赋税不算高，人均税负比大约只有5%。但除此之外，还有各种陋规或附加税等，农民的实际负担比额定赋税要高出许多。以四川为例，全省每年额定赋税不过66万两银子，这一数字在康熙年间确定后几乎再未变动。具体到巴县，每年额定赋税仅6781两，以上等耕地论，每亩每年只需纳银0.007两。然而，在实际操作中，每1两的正额田赋往往要加上0.15两的火耗及粮役们的伙食费、书吏们的纸笔费等等。最终，每1两的正额田赋被加征了1.5两至2两的各种陋规和附加税。

值得注意的是，下乡征收田赋等事务是差役的活，但收取的规费、陋规等需要同书吏按比例分配，后者甚至分得更多。在老百姓眼中，官府的权威主要来自和他们直接打交道的吏役们，这些人的贪得无厌无疑会引发极大的民愤，从而影响到地方官的风评。因此，州县官往往将更多的案源或业务分派给那些口碑不算太坏的班组，以此作为奖励和控制手段。

至于诉讼方面，州县官对吏役骚扰民间的态度则较为矛盾。从儒学观念来说，一般州县官通常主张“息讼”“少讼”而不愿百姓打官司，因为过多的诉讼对他们的升迁并没有什么好处。然而，吏役们却希望增加讼案以便从中捞油水，如顾炎武提出的，吏役们“不生事端，何以自活”，这些讼案的案费和陋规不仅是吏役们收入的重要来源，同时也是衙门各房各班工作经费的主要来源。

图11 官员和仆役

换位而言，在吏役们的盘剥下，让百姓对打官司望而生畏，“屈死不告官”的观念有利于减少诉讼，这是州县官所乐见的。同时，将“打官司破家”的主要责任推到吏役们头上并将后者污名化，这对州县官来说是一种卸责，也是对民众的一种恐吓（以减少讼案），而这也算是州县官和吏役们的合谋共利吧。

对于吏役们的贪腐成性和胡作非为，州县官并非不想整顿，但实践中很难办到，其中原因有三：首先，州县衙门为额定吏役所提供的饭食银之类补贴微不足道，根本不足以养家糊口。据清朝直隶《赋役全书》中的记载，书吏每年待遇不过10两至12两银子，而一般差役每年仅6两银子左右（马快最多约16两）。就这点收入，吏役们不可能维持生计，而那些编外人员就更不用说了。

图12 19世纪佚名画家绘清朝审判场景通草纸水彩画（鸦片战争博物馆藏）

不给吏役提供办公经费和薪金待遇而依靠后者自行解决，类似的混沌体制无疑为各种陋规的肆意横行提供了合理的依据和丰厚的土壤。在很大程度上说，这种独立于额定赋税之外的灰色收入，其实是朝廷财政之外的亚财政，它不合法但不能根绝，而且有存在的必要。在此情况下，州县官事实上也参与了陋规的分配，甚至拿的是大头。此外，为了获得更高职位或谋取非法利益，一些吏役往往会对州县官奉献礼金进行贿赂。这些灰色收入的存在，就让州县官更难约束那些吏役们了。

其次，按清朝的回避制度，自督抚至州县官，凡地方官均不得在本省内任职，以防止官员利用亲族或师生等关系结党营私、徇私舞弊。与之显然不同的是，“官有迁调而吏无变更”，吏役都是本地人，不存在回避问题。如清人陆世仪所说：“谚语‘清官不出吏人手’。非官愚而吏智也，官不久任，而吏多积年故耳”。

一般说来，州县官被派到外省为官时，对任职的地方往往一无所知，而只能依靠和信任自己带同前往的幕友、长随等辅助人员，但后者也未必了解更多。以此而论，州县官的力量是有限的，加之任期普遍很短（通常不超过3年），根本无力改变吏役霸占地方的状态。

最后，书吏和差役说白了就是州县衙门的基层工作人员，没有他们的配合，州县衙门的政务根本无法运转，而这又是关系到州县官能否得到升迁的大问题。清朝时期，田赋征收是州县官最重要的政务，相应的考核标准和处罚也十分清楚。试想，在当时社会条件下，吏非良吏，民亦非全系良民，各种拖欠抗粮事件屡见不鲜，由此恶性循环，州县官为完成任务而吏役越来越多，几乎成为一个死结。

从权力和利益关系而言，州县官对吏役有驱使之用和剥夺之权，但在薪水待遇上却没有供给之恩，这种让人干活儿又不给钱的模式，也注定了州县官对吏役们的约束只能是弹性的，否则后者消极怠工、阳奉阴违的话，州县官的政绩势必大受影响。这种共生关系，就像树皮内的寄生虫，全力除之，则树亦疫病枯死矣。

整体而言，《爪牙》一书大大细化了清朝吏役方面的研究，尤其对后者的内部管理等方面，更是填补了相关的空白。纵观全书，作者白德瑞以一种毛细血管式的写法，为读者详尽阐释了清代四川巴县的地方政治生态，同时也揭破了所谓“皇权不下县”的底部真相。

（本文仅代表作者观点，不代表本号立场）
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