该法旨在强化粮食安全保障措施的法治化、制度化。既聚焦全链条各环节，也针对性解决突出问题。还规定了“满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求”
文｜《财经》记者 焦建
编辑｜苏琦
“民以食为天，国以粮为安。”一部专门保障中国粮食安全的法律，将自2024年6月1日起正式施行。
该法全名为《中华人民共和国粮食安全保障法》（下称《保障法》），于2023年12月29日由十四届全国人大常委会第七次会议表决通过。这部旨在保障粮食有效供给的法律，内容共11章74条，包括总则、耕地保护、粮食生产、储备、流通、加工、应急及节约等多个方面。
简言之，其既关注宏观的国家战略安全风险，亦与微观层面的“一日三餐”息息相关。“这部法律坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，建立完善粮食安全保障制度体系，全方位夯实粮食安全根基，为保障国家粮食安全提供了有力法治保障。”全国人大常委会法工委经济法室副主任庄晓泳近日对媒体解析称。
“把历史上现实中好的粮食安全措施、方法、方向等通过法条固化升级，对于提高全社会对粮食安全给予高度关注与重视来看，具有重大现实意义。”中国农业风险管理研究会常务理事、联安研究院高级研究专员黄德钧则如此对《财经》记者分析。
能被普遍视为中国粮食安全从政策治理走向法治治理的基础，这部涵盖多个领域的系统性法律意义如何？其能否解决此前这一领域立法相对零散及效力层级较低的问题？又将如何与百姓的日常生活相关？
作为中国立法领域的重要议题之一，这部与粮食安全有关的法律，其酝酿及准备至少经历了十余年时间。国内粮食生产及储备等相关业界，对此亦多有关注并不时提及。而受一系列因素影响，该法在近三四年间的立法速度明显加快。在此之前，中国与粮食安全有关的法律条文虽有不少，但相对分散分布于与农业、土地管理、种子等多个领域的法条当中。针对粮食储备有关的法规，则主要有《中央储备粮管理条例》《粮食流通管理条例》《政府储备粮食仓储管理办法》等。而在地方层面，继作为粮食主销区的广东之后，贵州、浙江等地，近年来实际上也先后出台了一系列与粮食安全保障有关的条例。而宁夏、辽宁、天津等地则以地方性法规形式出台了地方储备粮管理条例。但作为规范性文件，其效力层级被认为并不太高。“2021年，国务院修订出台了《粮食流通管理条例》和土地管理法实施条例，江苏、浙江、广东、贵州等地出台了专门的粮食安全保障地方性法规。推动粮食安全保障法早日出台，目前已具备了良好的基础和条件。”湖北省政协一位副主席曾在2022年3月如此对媒体表示。整体性梳理这部综合性的《保障法》的立法脉络：2008年，全国人大常委会将《粮食法》列为五年立法规划一类项目；2009年至2011年，国务院连续将《粮食法》列入年度立法工作计划；2012年，《粮食法（征求意见稿）》向社会各界征求意见；2014年，《粮食法（送审稿）》发布；2018年，中央“一号文件”对推进粮食安全保障立法作出有关指示。同年，粮食安全保障法被列入十三届全国人大常委会五年立法规划一类项目。进入“十四五”时期，针对粮食安全保障的立法，则被放置到更大的背景中。粮食综合生产能力成为安全保障类约束性指标，国家“十四五”规划纲要把实施粮食安全战略在“强化国家经济安全保障”专章作了专节规定。2023年，中央“一号文件”再次聚焦粮食安全问题，提出将粮食安全保障立法提上日程。全国人大网近日公开的一篇相关文章，则透露了更多的立法相关细节：国家发展改革委、国家粮食和储备局起草了《中华人民共和国粮食安全保障法(送审稿)》。司法部先后两次征求中央有关部门、地方人民政府、企业的意见，赴地方开展实地调研，召开专家论证会，在此基础上会同国家发展改革委、国家粮食和储备局等有关部门研究形成了《草案》。2023年5月5日，国务院第五次常务会议讨论并原则通过《粮食安全保障法（草案）》（下称“草案”）；6月26日，该草案提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。这是该草案首次提请全国人大常委会会议审议。在阐释此次审议的相关内容时，全国人大曾在其微信公众号中刊文指出，“制定粮食安全保障法，强化粮食安全保障措施的法治化、制度化，从法律制度根基上保障粮食安全，非常必要。”“农业法、乡村振兴促进法、黑土地保护法、国家安全法等法律对粮食安全作了原则规定，《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等行政法规对粮食安全某个环节作了专门规定，但因缺乏统一权威的上位法，难以满足粮食安全保障的实际需求。此次提请审议的草案将以法律形式从全国层面对粮食安全进行系统性、综合性规范，成为我国农业立法的重要一环。”该文也指出。2023年10月20日，粮食安全保障法草案提请十四届全国人大常委会第六次会议二次审议。根据各方面意见，草案二审稿完善国家粮食安全保障投入机制，强调调动种粮农民和地方政府保护耕地、种粮抓粮积极性，并明确提升耕地质量、加强撂荒地治理等方面的规定。还明确国家引导金融机构合理推出金融产品和服务，为粮食生产、储备、流通、加工等提供支持。整体而言，《保障法》的核心，是既聚焦全链条各环节，也针对性解决突出问题。
从定义来看，该法附则规定：本法所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。杂粮包括谷子、高粱、大麦、荞麦、燕麦、青稞、绿豆、马铃薯、甘薯等。而油料、食用植物油的安全保障工作参照适用本法。
此外，在该法总则中还包括了与“大食物观”有关的条款，还新增规定了“满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求”。
据庄晓泳介绍，《保障法》主要内容包括：健全保障责任机制；确保耕地数量有保障、质量有提升；坚持稳面积、增单产；完善储备体制机制；推动粮食流通、加工高质量发展；提升防灾减灾和应急能力建设；规范粮食节约减损。
宏观来看，为加强宏观调控，中国将优化粮食品种结构和区域布局，统筹利用国内、国际的市场和资源，构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系，提升粮食供给能力和质量安全。
除数量安全，在有关构建粮食供给保障体系的规定中，《保障法》明确提出了针对粮食质量安全的提升要求。例如，规定粮食加工经营者应当执行国家有关标准，不得掺杂使假、以次充好，对其加工的粮食质量安全负责，接受监督；规定增加优质、营养粮食加工产品供给。
对于已经建设多年且不断改革升级的粮食储备体系，《保障法》也提出：合理确定粮食储备的品种结构、区域布局，确保数量和质量安全；明确承储政府粮食的企业或者其他组织应当严格执行有关规定，建立健全内部管理和风险事项报告制度；地方政府指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备，鼓励自主储粮，将饭碗牢牢端在自己手里。
进一步进行微观分析，耕地其实是前述一系列立法过程中各方均高度关注的领域。而从整体来看，这其实也包含了宏观与微观的多个层面。例如，耕地种植用途管控与耕地占补如何实现平衡，以及粮食的生产者权益如何保障。
这与中国粮食生产的总体形势密切相关：一方面，中国的粮食安全形势总体较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕；另一方面，中国其实也面临着耕地总量有限、粮食稳产增产难度加大等挑战，粮食供求紧平衡态势长期存在。
在此之前，为保障耕地面积“红线”，国家对土地管控亦有《土地管理法》等专门法律，其中就包括了“严格限制农用地转为建设用地”等内容。
2023年中国粮食产量虽再创新高，但粮食主产区与主销区经济发展存在差距的问题仍较突出。《保障法》对此亦有相关规定。图为贵州省某地套种经济类作物的农田。《财经》记者 焦建/摄
在宏观管控方面，2021年11月，在由自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中，则使得“耕地用途管制”正式成为政策用语。
对于耕地保护，《保障法》与前述《粮食法》的做法有所差异，从条款扩充后设立了专门的章节。而其规定包括实施国土空间用途管制，划定落实耕地和永久基本农田保护红线；建立耕地保护补偿制度；实行占用耕地补偿制度；加强耕地种植用途管控；建立严格的耕地质量保护制度，加强高标准农田建设，开展耕地质量调查和评价监测，提升耕地质量。
对各方关注度较高的黑土地、撂荒地、盐碱地等，《保障法》也分别作出了针对性规定。
如前所述，该法针对的一个核心问题，其实包括粮食的生产者的利益如何保障。引申来看，这其实是多年来中国粮食安全问题的一个重点领域，从中央到地方相关部门均高度关注。《财经》此前亦有一系列报道。例如，2023年中国粮食产量虽再创新高，但粮食主产区与主销区经济发展存在差距的问题仍较突出。主产区每年要投入大量耕地资源、水资源、生态资源和人力资源发展粮食生产，而粮食生产效益低，对财政贡献有限，即便如此，主产区每年还要从地方财政中拿出一部分支持粮食生产，导致生产的粮食越多，财政越困难。对于这种“窘境”将带来的一系列影响，学界对此其实也有一系列的研究。举例来说，作为粮食生产大省，安徽省2023年通过加大资金拨款推广了一项名为“种子包衣”的技术，这项技术的普及和推广，使得一些地方的粮食亩产增产了25公斤以上。鼓励地方“因地制宜”去进行探索，是此前各界的普遍建议。比如“主粮产区和非粮产区也要承担起粮食安全责任”。目前，中国的粮食生产主要依赖于13个粮食主产区，而粮食主销区以及粮食平衡区的粮食产量占比逐渐走低。《保障法》第28条对此进行了清晰规定：国家健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度，调动粮食生产积极性。省、自治区、直辖市政府可以根据本行政区域实际情况，建立健全对产粮大县的利益补偿机制，提高粮食安全保障相关指标在产粮大县经济社会发展综合考核中的比重。对此方面，目前不少相关人士均认为，其施行效果如何，仍有望在实践中进一步检验。“目前县级及以上人民政府保证本辖区居民粮食安全是首要任务之一。但由于各区域自然资源禀赋差异、主导产业等差异，粮食产区与销区有国家调拨、区域合作、内外贸易等解决粮食流通方式。”黄德钧则向《财经》记者解析称，“在社会主义市场经济条件下，要解决好‘钱’与‘粮’的公平交易问题，一是要调高粮食保护价，调动地方与农业生产单位及农户有较好的比较效益；二是要建立“种肥药机”等投入品的补贴保障机制；三是要增强粮食生产的抗风险能力，比如区域化育种、水利灌溉系统、农险、粮食产业链金融等。”针对《保障法》的施行，学界对此的建议还包括如何在注重方向性、原则性的同时，提高其可操作性及可落地性，以此才能让该法真正形成对粮食安全全产业链全环节的全主体覆盖。例如，黄德钧就建议称：《保障法》针对的是粮食产品，与农业生产相关法律、土地法等十余部已有法律应解决好协调配套问题，应有实施细则来细化落实。
责编 | 刘思言
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