武大教授吕德文：基层差不多要向官僚主义形式主义投降了

2024-02-02 07:02

今天所谓的社会，都是被体制吸纳和利益俘获的社会，看似热热闹闹，其实僵硬无比。

吕德文：基层六题

文/吕德文

（社会学博士，武汉大学社会学院教授、博士生导师，兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）

来源/新乡土

近些年，基层官僚主义形式主义问题人所共知，人人都深恶痛绝。但似乎只能在形式上反形式主义，反反复复，越反越多，以至于基层差不多要向官僚主义形式主义的投降了。再加上经济下行的影响，基层弥漫着失败主义情绪，出现了基层僵死和社会衰退的征兆。为基层减负，不能再头痛医头脚痛医脚，需要科学定位基层组织，释放社会活力。

1、眼光向上的基层组织

人们通常习惯从上下视角看待基层组织，比如，乡镇（街道）是国家权力的末梢，是科层体制的最底层，行政村和城市社区是最低一级的治理单元。这么理解，当然没问题。但仅有这种认识维度，可以说是极其片面。由于上级总把基层组织当做是下级，是被监督和检查的对象，也就想法设法去控制基层。在上级的视角中，基层只需要按照规定完成任务即可，完全不需要自主性。哪怕是给基层“赋权”，资源下沉，但从来都不放心，要同时设置督促检查权，时刻监督基层按自己的意志行事。

事实上，从内外的视角看待基层，可能更准确。基层组织处于国家与社会的边缘地带，是体制内外的桥梁，需要和社会打交道，融为一体。体制需要正规化、程序化，但社会往往是模糊而非程式化的。基层组织需要有自主性，并不仅仅是上下级之间分权的需要，而是保留一定的非正式性，从而更好地融入社会的需要。

依靠组织建设的方式提高基层治理能力，结果很可能是组织强大了，体制性强了，却封闭了，和社会脱节了。基层出现官僚主义形式主义的原因是，上级把基层当做科层组织，用组织控制手段去改造基层组织，这使得基层组织失去了与生俱来的灵活性和非正式性。当基层组织只能目光向上，而无法眼光向外时，自然无法融入社会，只能在体制中僵死。

2、制度过密化

由于对基层组织定位有失偏颇，导致基层僵化现象。其核心表现是，基层出现了制度过密化的现象，一个制度出台后，一定会出越来越多的配套政策，不断打补丁。结果，基层管的事越来越多，基层被管的事也越来越多，关键是怎么管都是上级定的。具体表现在两个方面：

一是基层的事上级插手。上级部门都喜欢一竿子插到底，但凡一项业务工作，都要制定详细的工作规则。有规则还不算，还要辅助技术平台，保证规则落地。关键是，很多规则完全没有道理。比如，某地自然资源部门规定越来越细，基本农田整治只能在原机耕道上修路，不超过三米。水利部门有样学样，水沟必须在原位置。这导致基层根本就没办法干活，哪怕基层在国土整治过程中整理了那么多地，方便了耕作，也不行。有些村好不容易修好的路，要挖掉复耕。

二是市场的事行政替代。市场在资源配置中起决定性作用，这句话在有些地方似乎已经不起作用了。尽管计划经济已经没有了空间，但一些地方却在想方设法回归计划。在一些地方的农业生产中，经营户已经没有种植自由。农业农村部门不仅规定要种粮食，还规定种什么种类。农业部门按指标下达属地政府，属地政府按指标规定经营户种植。经营户说，非粮化整理大家都理解，但能不能别规定那么详细，非要规定不同种类的粮食种植比例，完全不符合实际。但农业农村部门说，不行。结果，政府补贴多少都没用，种田一定是没有效率的。

三是群众的事政府包办。社会运行成本无比高，“群众无小事”几乎成了政府兜底办事的不二法宝。无论东西南北，当前村集体的最大支出都是保洁。城市小区有物业，小区保洁是业主的事；村庄没有物业，乡镇政府和村集体组织兜底了清洁卫生。有些地方，政府几乎成了保姆，就怕群众做错事，每个路口都设置一个交通协管员，每个地块都有人值班禁烧秸秆。

3、基层治理的“速食年代”

上级为了调动基层，全面改造了基层治理体系。基层从达标体制转到了全面赶超体制，各项指标都以排位形式出现，有底线无上限。乡镇政府的工作逻辑是对标对表，为了不减分，或者取得一点点分，不惜耗费巨额资源赶超。结果是，基层工作全面而无重点，大家都很忙，却忙得非常盲目。乡镇的行政人员不够用，就花钱雇佣临时工，将村级组织行政化，把村干部当临时工用。

赶超体制塑造了基层治理的“速食年代”，人们过度推崇速度和效率，制造了虚浮的风气。有些地方，花巨资在几个月之内打造示范点，完全不顾规律，甚至也不顾上级各种详细规定了，为的就是让上级看到成绩，在赶超比赛中拿分。

赶超体制建立在无限发展、可持续发展的想象基础上，假设经济社会可以一直增长发展，以未来之期塑造当下，则赶超就有回报，且可一直运转下去。但对于大多数中西部地区而言，发展是一种幻想，基层的资源其实非常有限，短暂的强激励效应容易掩盖问题，故而容易耗尽资源。一旦资源消耗殆尽，过热的体制突然冷却下来，社会矛盾也更容易暴露。

一种形式大于内容，体制脱嵌于社会的可称为“PPT体制”的现象已经横空出世。做得好的不如说得好。有些领导喜欢看PPT，简单明了，不用思考。结果，基层就通过PPT展现工作。在很多地方，第三方制作PPT的生意异常火爆，市场价一张PPT一千元，政府购买服务的一大笔经费都花在包装工作成绩上。与之类似的是各种数字平台，大屏幕显示。现如今，各种展板已经out，一定要高点数字化展示平台才行。

速食时代和赶超体制相辅相成，没人去思考战略，没人去理会长远，都在考虑短期，兑现利益，及早抽身。官员疲于应付，上级一个一个指令，下午五点发通知，第二天早上八点就要材料。基层一方面受制于常规上的繁琐规定，另一方面为了政治正确，又极其任性，可以打破一切常规。因此，基层僵死和胡作非为同时存在，不作为和乱作为是一体两面。

4、被“钉死”的基层干部

过去十余年间，是基层治理发生巨大转变的时期。在拨乱反正的时期，通过八项规定、监督下乡、扫黑除恶、环保风暴等，一些长期存在的基层乱象，如违建、污染、吃喝风等，已经得到解决，基层规范化程度已经很高，具有了长效机制。在绝大多数地区，吃喝送礼都局限在人情范围内，村干部吃饭，没人会去公款报销；企业家送礼，也不可能举报。基层干部说，在一些红线底线上，想让大家不规范，大家也不干。

但现有工作方式还是整顿问题的方法，运动与整治，吹毛求疵，高射炮打蚊子，造成了折腾式治理。某地一个村就有四五十个系统平台，基层干部被钉钉“钉死了”，随时要接受通知提交回复。但是，村干部并没有实事可做，唯一可做的是环境治理，其他都是务虚工作。乡村治理中的实事越来越少了，但村干部却越来越忙了，真是奇了怪了。

原因是，拨乱反正时期的整顿式的工作方法，被延续下来了。而一段时间内因为存在混乱局面，连带着把那个阶段的良好制度也抛弃掉了。过去简约高效的村民自治和群众工作方法，被看似科学的科层化方式代替了。一旦科层化，必定要求基层干部要有工作伦理，坐班、打卡、绩效考核等等，都来了。

殊不知，所谓的工作伦理，本质是对自由的抛弃。在不断强化绩效原则，建立全控社会，上级掌握纪律的情况下，却要普通干部积极作为，讲究担当奉献，这本身就是悖论。基层有自主性的时候，工作伦理从来不是问题，因为基层干部是为自己工作，是看得见的为人民服务，其激励是来自于当面群众的赞赏，而不是抽象的制度规定。

5、制度预期不稳定

社会活力的底层逻辑是预期稳定。市场活跃，经济发展，是因为大家投入有预期。社会有活力，人际关系稳定，是因为大家相互信任，对其行为有预期。治理有序，干部积极作为，也是因为制度预期稳定。

由于小概率事件不可控，追责问责不可控，基层的预期不稳定。为了防止小概率事件，基层出现了自我保护效应，事事想后路，时时想避责。由于预期不稳定，因噎废食的事情不断发生。

有些年，环保督察一来，所有工业、建筑业全部停工，不论是否合规，工业企业就成了敌人。

某地九月底出现了一个重大安全事故，领导为了预防万一，就怕又有一个安全事故出现，就把十一期间的所有重大活动都取消了。以至于，有些主办单位辛辛苦苦准备了很长时间的活动做废了，好好的黄金周也没了氛围，社会影响极其恶劣。

在某地，每次领导出行，有关部门都通知基层，铁路沿线村庄绝对不要出焚烧秸秆的情况。于是，各村的村干部或志愿者都在领导出行的时间段内在田间地头值班，严防死守别出岔子。

基层流行“上面千把刀，下面一颗头”，干部履职没有明确的制度预期，随时可能被问责，其履职的底层逻辑肯定是避责，不出事，而不是积极作为，回应去找诉求。

6、被吸纳和俘获的社会

体制僵化和社会衰退是一体两面，相互塑造。不做不出事，越做越出错。基层政治和社会均无活力。企业在税务环保安全反腐等合规管理过程中，存在清理危机，在预期不确定的情况下，宁愿躺平，也不干活。

基层政府陷入“悬浮的内卷”，做实事肯定有不合规，肯定有不确定性，就少做。但又要体现自己在做事，就做一些表面工作。做形式主义工作是最安全的。办一个活动，歌唱得不好不会追责。但修一条路，被举报不合规，可能被信访和追责。所以，基层宁愿躺平也不干实事，其积极只是悬在社会上，在体制内部向上表态和避责上，可以说是一种积极自保。

由于基层体制在内循环，社会参与的通道也在收窄。普通群众参与被行政吸纳，社区组织搞活动，既要花钱请第三方来设计和主持，又要花钱请大爷大妈来参与，活动通常都是付费表演。很多志愿者，名义上是“志愿”，实际上是领工资的临时工。第三方已经是基层治理的一大毒瘤，很多打着多元共治旗号的社会组织，其实就是帮助基层干活，或是帮助上级检查评估的组织，增进治理是没有的，但增加基层负担是实实在在的。

今天所谓的社会，都是被体制吸纳和利益俘获的社会，看似热热闹闹，其实僵硬无比。