陷监管风波，Coinbase何去何从？

Coinbase是一家来自美国的金融科技公司，主要提供基于区块链技术的加密资产管理服务，包括储存、交易、投资、支付与转账等。2023年，Coinbase受到来自美国证券交易委员会（SEC）的指控，称其产品违反了证券法规。Coinbase对此予以否认，并认为SEC应面向加密资产市场制定新规而非针对性地指控某个公司，SEC则拒绝了该请求。这一事件引起了加密资产领域的广泛讨论，而Coinbase也在积极开拓美国以外的市场，寻找更适合其发展的监管市场。

Coinbase创立于2012年6月，是一家提供数字资产交易、储存和投资服务的金融科技公司。它的主要业务包括面向个体消费者与投资者提供数字资产经纪和数字资产钱包服务，以及面向机构投资者提供大宗数字资产交易所、数字资产保管（custody）和投资业务等。此外，它还与Circle共同发行了稳定币USDC，并以美元作为锚定资产。Coinbase总部位于加利福尼亚州旧金山，在全球设有多个办事处，分别位于美国旧金山、纽约、波特兰、雷德伍德城，日本东京，爱尔兰都柏林，英国伦敦，新加坡，菲律宾马尼拉，同时还开设远程办公。2021年4月13日，Coinbase在纳斯达克交易所上市，成为美国首家上市的加密资产公司。

公司创始人Brian Armstrong曾在采访中表示，Coinbase的使命是创造一个更加自由开放的全球金融系统，将其从银行巨头和政府控制的货币供给的束缚中解放出来，激发金融领域的创造力。为了实现这个愿景，Armstrong认为首先要形成一定规模的初始用户群以克服网络外部性。Coinbase计划将数字资产作为这一开放金融系统的交易媒介，并且吸引更多的用户进入这一领域。它首先从网络外部性较弱的投资业务入手，建立针对普通消费者的交易平台，包括Coinbase交易平台、Coinbase Wallet数字资产钱包等；之后再将这一交易平台拓展到专业交易者和投资机构，建立更加正规的数字资产交易所，例如Coinbase Prime交易平台、Coinbase Commerce支付业务等；而后，通过推出基于区块链的移动端应用，Coinbase希望创建一个面向大众消费者的虚拟货币支付网络；最后，通过利用Coinbase Ventures等投资、合作的方法，促进更多数字资产移动端应用的产生，创建更加成熟、开放、自由的交易环境，从而建立起基于数字资产的新的金融系统 。

2.1  在美陷风波：Coinbase遭遇SEC指控

2023年6月，美国证券交易委员会（SEC）起诉Coinbase，指控其开展非法证券交易业务。SEC在提交给曼哈顿联邦法院的一份诉状中写道，至少从2019年开始，Coinbase就以“虚拟货币交易中介”的角色赚取了数十亿美元。SEC认为，Coinbase提供的13种数字资产符合证券条件，但其从未注册为经纪人、国家证券交易所或清算机构，从而规避了证券市场的披露计划，由此认为其核心业务从根本上来说是非法的。Coinbase回应了SEC的指控，表示已努力确保遵守金融法规，并坚称自己提供的产品不符合证券资格。

面对指控，Coinbase呼吁监管机构应该为行业发展制定明确的新规，而不是对个别公司进行处罚。Coinbase首席法务官保罗-格鲁瓦尔（Paul Grewal）表示，SEC依赖仅执行的方法，而没有对数字资产行业制定明确的规则，这正在损害美国的经济竞争力。他说道：“解决方案是为该领域立法，通过制定透明、平等、适用的规则来发展行业，而不是诉讼个别公司。与此同时，我们将继续照常运营我们的业务。”

2023年12月15日，SEC拒绝了Coinbase提出的有关加密资产监管新规的申请，并指责Coinbase的请愿书缺乏任何拟议规则的文本或实质内容。SEC主席加里·根斯勒（Gary Gensler）对请愿书中关于现有法规“不可行”的说法提出异议，他强调现行法律框架对于管理加密资产已经足够。根据其说法，联邦证券法是根据1933年的原则制定的，核心在于对投资合同的定义，该定义依赖于交易的经济实际，具有适应动态加密领域的灵活性，可适应金融工具的变化。如果加密资产被视为投资合同进行销售，根斯勒认为其应受到联邦证券法的监管。

此外，SEC否定了在加密领域确定“发行者”是不切实际的观点。SEC表示，参与加密资产证券发售和销售的实体，包括中介机构，必须遵守登记和披露要求，以此保护投资者免受欺诈的风险。目前，SEC正在进行各种加密资产证券和中介机构相关的倡议和规则制定工作。根据根斯勒的说法，保持在规则制定优先事项中的自由裁量权至关重要。

Coinbase 在申请被驳回的同一天提出了上诉。Coinbase 称，SEC拒绝立法申请的行为是武断和任性的，同时SEC对Coinbase进行的执法监管活动超越了法定权限，滥用了自由裁量权，是对《行政程序法》及其基本公平原则的蔑视。

SEC申请法院作出终审判决，要求永久禁止Coinbase及其他相关人员直接或间接违反《证券法》；要求Coinbase在连带的基础上退还其违反《交易法》所获得的所有非法所得，并命令其退还其违反《证券法》所获得的所有非法所得及预付利息；要求Coinbase根据《交易法》与《证券法》支付民事罚款；要求法院根据《交易法》给予适当或必要的救济，以维护投资者的利益。

而此前在2022年7月21日，SEC曾指控前Coinbase产品经理Ishan Wahi、其兄弟Nikhil Wahi和朋友Sameer Ramani利用内幕信息在Coinbase平台提前交易多种加密资产，违反了证券法并达成和解协议。然而，Wahi的朋友Sameer Ramani一直逃避法律追究。2024年3月3日，华盛顿西区法院最终裁定Ramani的案件属于SEC管辖范围，因其在Coinbase交易的加密资产被视为证券。这一裁决支持了SEC主席Gary Gensler的观点，即大多数加密资产都应受到证券法的监管。

SEC对Coinbase提起基于该内幕交易案件的裁决诉讼，而Coinbase一直试图削弱SEC诉讼的相关性。如今法院部分支持了SEC的判决请求，可能对整个加密行业产生重大影响，说明法院从官方层面对“某些加密资产的销售属于未注册证证券”这一论断的裁决。

除了SEC的法律诉讼外，美国其他州的监管机构也在对Coinbase施加压力。例如，阿拉巴马州证券委员会（ASC）已联合加利福尼亚州、伊利诺伊州、肯塔基州、马里兰州、新泽西州、南卡罗来纳州、佛蒙特州、华盛顿州和威斯康星州的监管机构对Coinbase发起了诉讼，指控Coinbase的质押计划违反了该州的证券法。根据法院要求，Coinbase有28天的时间可以向ASC解释其质押计划未违反州证券法的原因。

2.2 寻求新机遇：Coinbase拓展欧洲市场

面对美国的监管压力，Coinbase开始积极向欧洲市场扩张。与此同时，面对加密和区块链等新技术的发展，欧洲各国监管机构也在竭力跟进步伐，试图在优化支付系统和加密交易的同时确保消费者得到充分保护。为了统一加密公司在欧盟内运营的监管框架，欧盟正在引入《加密资产市场监管法案》（Markets in Crypto Assets regulation，MiCA）。根据MiCA，加密公司只需在欧盟内一个国家注册虚拟资产服务商牌照（VASP）许可，就可以在整个欧盟范围内提供服务。

Coinbase国际和业务发展副总裁娜娜-穆鲁格桑（Nana Murugesan）表示，公司将继续在全球范围内寻求监管合规。目前，Coinbase已在爱尔兰获得了电子货币机构许可证和VASP注册；在德国获得了加密资产许可证；并在欧盟其他大型成员国（包括西班牙、意大利和荷兰）获得了多项国家注册。Coinbase表示期待与爱尔兰、德国和其他主要欧盟成员国的监管机构合作，在MiCA法规推出后充分发挥这一行业的潜力。

• 爱尔兰

2023年10月，Coinbase表示将选择爱尔兰作为其在欧盟MiCA中心，源于爱尔兰是虚拟货币领域的领先司法管辖区，拥有支持金融科技公司的政治环境。Coinbase首席法律官 Paul Grewal 认为，MiCA 提供了一种更实质、严肃的加密货币监管方法，因此其不会陷入在特定交易或证券方面的管辖权之争；相反，其重点是保护消费者和投资者的安全。

如果获得批准，Coinbase 将在爱尔兰获得欧盟通用的MiCA 许可证，然后将其服务带入到德国、法国、意大利、荷兰和其他欧盟国家。Coinbase可以凭借MiCA提供的清晰框架进行创新，从而更轻松地在这些市场推出新产品。爱尔兰投资发展局（IDA）执行董事玛丽-巴克利（Mary Buckley）对Coinbase表示欢迎。她认为Coinbase 的这一决定反映了爱尔兰在全球金融服务领域的吸引力，该行业仍然是IDA的优先发展领域。

• 法国

2023年12月，法国金融市场管理局（AMF）授予Coinbase虚拟资产服务提供商（VASP）批准，允许其向法国用户提供包括数字资产托管与交易在内的全套零售、机构和生态系统产品及服务

这一决策是在法国政府推动发展Web3领域的背景下进行的。法国致力于将该国定位为科技领域的领导者，总统马克龙（Emmanuel Macron）承诺将提供数十亿欧元的补贴和国家资金，将法国打造成为全球人工智能、云计算和加密资产等技术的中心。目前，法国是加密资产托管服务提供商Ledger的业务地之一，Circle、Binance和Crypto.com等公司也已将巴黎作为其欧洲基地。

总的来说，2023年SEC、司法部等美国监管机构对加密资产行业加强了监管力度，与加密资产相关的执法行动也变得更加频繁。究其起因，导火线是2022年11月加密资产交易所FTX的暴雷事件。FTX破产前的六个月里，SEC采取了大约6次与加密资产相关的执法行动；但在FTX破产后的六个月内，相关执法行动跃升至17次，较上一时期增加了183%。

在此之后，从宣布加密基础设施提供商Paxos 发行的稳定币为未注册的证券，到对加密资产企业家孙宇晨及其全资公司的起诉，这些事件都在释放美国对加密资产监管趋严的信号。值得注意的是，针对 Coinbase和Binance这样态度上拥抱监管的大型交易所，SEC依旧严厉对待，这说明美国监管机构此次举动不仅着眼于规模小型或边缘公司，而是致力于使整个加密行业更加秩序化。

3.1 提高加密资产行业的秩序清晰度

美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席Timothy Massad认为，加密资产的未来将取决于政府最近对加密交易所币安和Coinbase提起诉讼的判决结果。根据Massad的说法，SEC必须创建一个新的行业框架来保护投资者，防止欺诈和操纵，并回答这个有争议的问题：数字化代币是否属于证券。

而对于数字资产是否属于证券，或者哪些数字资产属于证券的问题，业界一直存在着大量的争论。曾经SEC认为，根据Howey测试的标准，加密资产不涉及资金流入普通企业，没有发起人或发行人，因此加密资产不是一种证券。但随着加密资产种类增加，彼此之间差异明显，有的加密资产涉及流入企业、产生盈利预期等情况，其是否属于证券的判断也就随之发生变化。例如本案中，Coinbase为用户提供的加密资产服务就具备传统证券市场中的经纪人、交易所和清算机构的功能，且其本身有钻法律空子的嫌疑。一旦通过Howey测试，Coinbase Staking（加密资产质押）计划就会被归类为证券。但不可否认的是，这种评估过程存在一定的主观性，也就导致对于加密资产的分类和监管标准的不确定性。

为了寻求加密行业拥有明确的监管框架，Coinbase上诉SEC，旨在确保其履行制定规则的职责，而不仅仅依赖于执法行动。Coinbase的举动有助于监管机构关注并推动新规则的制定，但由于加密组成作为新兴领域，要达成健康透明的市场规则还需时间。SEC的拒绝说明其将暂时致力于根据现有法律，通过行政部门发起诉讼、以判决形成先例的方式来实施对加密行业的动态监管。

SEC的诉讼会对加密资产行业形成威慑，促使加密资产交易所采用更为严格的合规程序来确保自身符合相关监管要求。除了Coinbase的案件以外，Ripple案中的裁决为XRP等数字资产提供了一定的法律确定性，也为其他面临SEC诉讼的加密资产公司提供了一个可能的解决方案。同样，币安与美国司法部达成的全面协议，表明当加密资产公司与监管机构合作时，可以找到解决争议的途径。这些法律行动和裁决在某种程度上也为加密资产这个动荡的新兴行业带来了更多秩序清晰度和确定性，让该行业可以在逐渐明朗化的监管环境下朝着更成熟和稳定的方向发展。

3.2 打击加密机构在美发展的积极性

不可否认的是，美国对加密资产行业进行监管是为了确保加密市场的合规运作、保护投资者利益，但监管机构的行动可能引发投资者对加密资产市场的担忧和不确定性，导致美国加密资产市场的参与者数量和流动性大幅下降。例如Coinbase作为全球知名的交易所，此次被起诉导致了其合规性和声誉受到公开质疑，事实上也正是在起诉事件后，该公司的股价在收盘后下跌了12.1%。

基于美国对行业监管的不可预测性以及对试图尊重规则的加密资产公司不友好的态度，加密律师事务所 Gresham International建议加密资产公司不要在美国境内开展业务。CFTC前委员、美国私人风险投资公司a16z 政策负责人 Brian Quintenz也认为，SEC对特定代币是否是证券进行诉讼是不负责任的执法监管模式，该行动有可能扼杀创新并将负责任的公司从美国赶走。

在FTX交易所暴雷事件后，美国陷入了加密市场监管浪潮，而其他司法管辖区正在抓住机会向前迈进。面对各地区为营造友好监管环境所表现出的积极态度，诸多加密资产公司开始把视线放向美国以外的地方。正如前文所提及的，面对美国加密市场发展表现出“令人失望的趋势”，Coinbase已开始准备向全球扩张，并强调会在欧洲地区加倍下注。此前，另一家加密资产交易所Bittrex在2023年4月宣布将关闭其美国业务，理由也是“美国的监管要求模糊，并且在没有适当讨论的情况下便强制执行。”

然而向美国以外的地区拓展也有其局限性。例如欧盟的金融体系和自主性仍然面临着多种渠道的风险，MiCA的推进同样依赖于非欧盟国家的政策行动。因此从根本上说，要想更好地促进加密资产行业的发展，监管机构需要在不压制其有益创新的情况下尽快制定清晰明确的规则来保护广泛的金融体系和投资者。而随着加密资产市场的全球化，想要尽快制定清晰明确的规则需要各个国家监管机构的合作，逐步形成国际监管协调机制，在跨境交易和反洗钱等方面进一步保护投资者权益。

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