金融行业 | 银行保险机构支持“五篇大文章”的路线图——金融监管总局2024年11号文解读

2024年5月9日，金融监管总局发布《关于银行保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》（金发〔2024〕11号，以下简称“《指导意见》”），对银行业、保险业金融机构如何支持“五篇大文章”（科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融）指明了方向。

一、不同类型机构分工协作，内部优化组织体系

《指导意见》在总体要求各类机构共同做好“五篇大文章”的基础上，结合不同机构的特性，对于如何做好“五篇大文章”提出了差异化定位的要求。

对于开发性、政策性金融机构，《指导意见》要求其围绕“五篇大文章”主要做“商业性金融干不了、干不好的业务”，从而“为科技、绿色、农业、养老等领域基础设施建设提供资金支持”。除此之外，《指导意见》还专门就支持农业相关普惠金融领域发展提出了要求，要求开发性、政策性金融机构“支持政策性粮棉油收储、全产业链升级和优质企业发展，促进稳产增收，助力维护国家粮食安全”。

对于全国性商业银行，《指导意见》不仅要求科技金融服务能“有力落实国家战略，助力高水平科技自立自强和科技强国建设”，提出在普惠金融领域要“深化普惠金融专业化机制建设，做好小微企业、乡村振兴相关金融服务”。同时，大型商业银行做好“五篇大文章”的着力点还在于“增强金融科技核心竞争力，发挥网络渠道、业务功能协同等优势”；全国性股份制银行则应当“坚守差异化市场定位”，通过创新等方式“努力形成具有比较优势的业务模式”。

对于中小银行，城商行和民营银行做好“五篇大文章”的工作重点在于“发挥服务城乡居民、服务中小企业、服务地方经济的生力军作用”。而农村中小银行做好“五篇大文章”的工作重点则在于“强化支农支小使命担当，深耕当地特色产业，……支持农业产业链发展，加大乡村振兴等领域融资支持”。同时，对于普惠金融方面，《指导意见》还提出了“突出人缘、亲缘优势，探索构建有效的小微企业服务模式”的要求。

对于保险机构而言，一方面，需要在投资端“发挥保险资金长期稳定的优势，持续加大对‘五篇大文章’重点领域的融资支持”；另一方面，则需要面向“五篇大文章”重点领域重点供给科技保险、绿色产品保险、农业保险、商业养老保险、健康保险等重点产品。

对于非银金融机构而言，《指导意见》对不同类型机构需要围绕“五篇大文章”着重推进的产品均提出了不同的侧重点。信托公司将有机会加快发展养老信托、绿色信托、知识产权信托等相关业务；金融资产管理公司的关注点则应聚焦不良资产盘活；消费金融公司则应当重点关注普适金融相关领域进行服务；金融租赁公司除了助力制造业企业盘活设备资产的职责之外，还可以关注新能源传播、新能源汽车相关绿色租赁；财务公司的侧重点则在于能源和汽车行业绿色减碳项目的发展；资管机构则需要再投资端加大对科技创新、绿色低碳、乡村振兴、养老产业、数字化转型领域的投资。

《指导意见》还对银行支持“五篇大文章”的组织管理体系提出了建设专门部门、加大倾斜保障的要求。其中，《指导意见》明确指出：“鼓励符合条件的机构结合自身实际设立专门部门或特色分支机构，提升专业化服务水平。”此前，我们在2024年4月19日发布的《全国性银行年报中的科技金融展业线索——银行机构动态跟踪2024年第六期》[1]报告中曾经指出，工商银行在总行层面设立了科技金融中心，中国银行则在总行层面依照“五篇大文章”设立了5个委员会，民生银行则在总行层面设立了科技金融部，其他国有大行和股份制行也在组织架构上进行调整，以期更专业化的服务“五篇大文章”发展。

应当指出的是，《指导意见》还要求：“银行保险机构要严格按照风险可控、商业可持续原则开展业务，避免一哄而上、过度授信。”

二、以疏通卡点堵点为抓手，提升科技金融质效

《指导意见》将疏通卡点和堵点作为了银行业保险业金融机构做好科技金融大文章的重要要求。从具体的产品来看，《指导意见》高度重视信用贷款、知识产权融资、“贷款+外部直投”业务以及相关保险产品。

对于信用贷款，《指导意见》指出：“在风险可控的前提下，加大信用贷款投放力度。”对于初创型科技企业而言，其创始人和企业所拥有的可抵质押资产，特别是固定资产相对有限，在其发展初期难以申请抵质押贷款和担保贷款，若希望获得贷款融资，仅能申请信用贷款。故而近年来监管部门高度关注商业银行的信用贷款发展，而在监管部门的引导下，A股上市全国性银行信用贷款占比近年来逐渐上升，截至2023年上半年末国有大行信用贷款占比已接近38%，A股上市股份制银行信用贷款占比也已超过32%。

对于知识产权质押融资，《指导意见》要求：“探索推进知识产权金融服务。”这或意味着知识产权相关金融服务将由此前的知识产权质押贷款进一步拓展到更为广泛的领域。如前所述，由于初创型科技企业缺少固定资产抵质押物，因此在发展信用贷款的同时，监管部门也在逐步引导金融机构提升知识产权质押贷款的规模。截至2023年年末，我国境内知识产权质押贷款规模存量已达到8500亿元左右。当前，知识产权质押贷款规模提升的卡点和堵点在于知识产权抵质押物的估值难和流转难，为了解决好这一问题，此前监管部门已要求设立科创金改试验区的地市探索知识产权收储机制。

值得注意的是，《指导意见》还提出了“加强抵质押相关权利配套机制和市场建设，畅通押品处置渠道”的要求，这或许意味着未来知识产权收储机制的建设将进一步加快，同时也将有可能从科创金改试验区推广到更广的地区。

对于“贷款+外部直投”业务，《指导意见》明确要求“加强与外部投资机构合作，规范开展‘贷款+外部直投’等业务”。此前，我们在2021年发布的《银行参与科创企业融资渠道全梳理》[2]和2023年发布《硅谷银行：成于科创，死于偏离科创》[3]报告中梳理了境内外银行与外部私募股权投资基金、创投、政府出资产业投资基金的多样化合作模式。应当指出的是，本次《指导意见》在要求加强银行与外部投资机构合作的同时，还提出了应当“规范”发展的要求，文件中还提出了“严厉打击以‘五篇大文章’相关概念名义开展的违法违规和金融犯罪活动”的要求。这或许意味着未来监管部门对于银行与私募投资基金的“投贷联动”等合作将加强监管、提升规范性。

三、聚焦“双碳”目标，健全绿色金融服务体系

《指导意见》提出了绿色金融大文章的主要目标：“绿色金融标准和评价体系更加完善，对绿色、低碳、循环经济的金融支持不断加强，绿色保险覆盖面进一步扩大，银行保险机构环境、社会和治理（ESG）表现持续提升。”

绿色金融标准和评价体系不断完善。一是绿色金融基础标准实现更新。2024年2月，国家发改委、工业信息化部等十部门联合印发了《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，该目录是对《绿色产业指导目录（2019年版）》的修订和更新，结合了绿色发展新形势、新任务、新要求，降碳特色更加鲜明。未来绿色信贷和绿色债券等绿色金融产品标准有望以2024版《目录》为基础进行更新修订。二是绿色金融评价体系不断发展。在原中国银监会的指导下，2017年12月底中国银行业协会公布了《中国银行业绿色银行评价实施方案(试行)》，针对21家主要银行开展绿色银行评价，该方案于2018年1月1日开始实施。2021年中国人民银行发布了《银行业金融机构绿色金融评价方案》是在2018年《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案（试行）》基础上进行的修订，将绿色金融业务评价范围扩展到了各项符合绿色金融标准及相关规定的业务，当前纳入评价范围的绿色金融业务包括绿色贷款和境内绿色债券，并将评价结果纳入央行金融机构评级等中国人民银行政策和审慎管理工具。

绿色金融政策与业务规模不断发展。早在2012年，原银监会发布《绿色信贷指引》（银监发（2012）4号），为我国银行业金融机构发展绿色信贷业务提供指引。2022年6月，原银保监会发布《银行业保险业绿色金融指引》，对原2012年《绿色信贷指引》进行了全面升级，其覆盖范围也从绿色信贷扩展到了绿色金融，并在业务支持方面，突出了服务我国实现碳达峰、碳中和工作的目标。2024年4月，金融监管总局印发《关于推动绿色保险高质量发展的指导意见》，明确围绕重点领域、重点行业加大绿色保险风险保障力度，不断挖掘行业风险特点和保障需求，持续提升服务能力。同月，人民银行、国家发改委等七部门联合发布关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，是贯彻中央金融工作会议精神，做好绿色金融大文章的具体落实，也是我国碳达峰、碳中和政策体系下的重要支撑保障政策之一。在绿色金融政策的指引下，我国绿色信贷迈向规模化、高速化。根据人民银行最新发布的金融机构贷款投向统计报告，截至2024年一季度末，本外币绿色贷款余额33.77万亿元，同比增长35.1%，比上年末低1.4个百分点，高于各项贷款增速25.9个百分点，一季度增加3.7万亿元，季度增量创历史新高。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为11.21和11.34万亿元，合计占绿色贷款的66.8%。绿色保险实现快速发展。在负债端，根据中国保险行业协会的统计，2018年至2021年保险业累计为全社会提供了68万亿保额的绿色保险保障。对于资产端，中国保险资产管理业协会数据统计显示，截至2022年底，保险资金债权投资计划、股权投资计划和保险私募基金支持绿色产业发展登记(注册)规模近1.2万亿元，相比2020年，年均增速将近50%。

经过多年的发展，我国绿色金融体系已日益成熟，绿色金融产品和市场规模不断扩大。而随着2020年“双碳”目标的提出，我国绿色发展已进入新阶段，进一步完善绿色金融体系以引导经济社会发展全面绿色转型的需求更加迫切。在此背景下，《指导意见》提出聚焦“双碳”目标健全绿色金融体系，明确新阶段我国绿色金融发展的重点需锚定“双碳”目标，提出了四个方面的具体要求：

第一，支持重点行业和领域绿色发展。《指导意见》提出“引导银行保险机构积极支持重点行业和领域节能、减污、降碳、增绿、防灾，促进清洁低碳能源体系建设和绿色技术推广应用”，这是顺应新形势下我国绿色发展重点领域提出的要求。事实上，在2024年2月更新发布的《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，明确了我国当前阶段绿色低碳转型方面需要重点支持、加快发展的产业，细化了相关产业的具体内涵和要求，建议银行保险机构以2024年版目录为基础标准，为符合相关要求的项目提供支持。此外，从《指导意见》的要求中也可以看出，支持重点行业与领域的“节能”将是未来一个重要的业务方向，自“双碳”目标提出以来，重点能耗行业与领域节能降碳相关方案陆续出台、能效标准持续更新完善，节能降碳改造已成为重点领域绿色低碳发展的重点。

第二，丰富产品和服务。一方面，《指导意见》提出“发展碳排放权、排污权等环境权益抵质押融资”。碳排放权、排污权等环境权益抵质押融资一直以来都是银行机构典型的绿色金融创新产品之一，并且已有众多创新实践案例，但在业务落地过程中，仍然面临着不少制度障碍，如针对碳排放权抵质押融资业务，碳资产能否作为抵质押物的立法尚不明确，相关抵质押登记制度也仍待规范，同时由于银行尚不能直接参与碳市场交易，抵质押碳资产的处置方式也面临不确定性。因此，未来进一步规模化发展环境权益抵质押融资业务还需要相关配套制度的完善。另一方面，针对保险机构，《指导意见》提出“探索绿色保险费率调节机制，推动环境保护、气候变化、绿色产业和技术等领域绿色保险业务发展”。探索绿色保险费率调节机制意味着保险机构未来需要加强对绿色保险相关的风险评估、损失测算等能力，完善ESG风险评估体系，探索与ESG风险状况相挂钩的保险费率浮动机制。针对重点领域绿色保险业务的发展，此前在4月25日，国家金融监督管理总局发布了《关于推动绿色保险高质量发展的指导意见》（金规〔2024〕5号），对我国下一阶段绿色保险的发展进行了全面部署，其中以碳达峰行动为基础明确了九大绿色保险保障的重点领域，保险机构可以以此为指引推动绿色保险业务发展。

第三，强化ESG风险管理。《指导意见》提出“强化对客户环境、社会和治理风险的分类管理与动态评估，纳入业务管理流程和全面风险管理体系，采取差别化管理措施”。当前，国内外金融机构对ESG风险的认识日益深入，ESG风险管理的重要性日益提升，我国对于银行保险机构ESG风险管理的要求也在不断强化，原银保监会在2022年发布的《银行业保险业绿色金融指引》就从多方面对银行保险业机构强化ESG风险管理提出了要求，其中，针对客户ESG风险管理也提出了具体指导：“银行保险机构应当制定针对客户的环境、社会和治理风险评估标准，对客户风险进行分类管理与动态评估。银行机构应将风险评估结果作为客户评级、信贷准入、管理和退出的重要依据，并在贷款‘三查’、贷款定价和经济资本分配等方面采取差别化的风险管理措施。保险机构应将风险评估结果作为承保管理和投资决策的重要依据，根据客户风险情况，实行差别费率。”

第四，支持高碳行业低碳转型。为实现“双碳”目标，不仅需要支持绿色产业的发展，也需要支持大量高碳行业的低碳转型。从最新绿色金融领域政策发展趋势来看，无论是最新的绿色金融基础标准《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，还是更新的绿色金融顶层制度《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，都将转型金融发展的相关要求纳入其中，预计未来转型金融将与绿色金融共同构成我国金融支持“双碳”目标的双支柱，本次《指导意见》与此一脉相承地提出了“有效满足高耗能高排放行业低碳转型的合理融资需求”，指引银行保险业机构将绿色金融业务扩展至转型金融。但同时也需要注意其中相关风险的防范，《指导意见》强调了“合理”融资需求，这需要金融机构对高碳企业客户转型路径的合理性、有效性进行判断，防止“假转型”风险，这也将对金融机构相关风险评估与管理能力提出更高要求。

四、以促进共同富裕为目标，加强普惠金融服务

《指导意见》将促进全体人民共同富裕作为了普惠金融的重要目标，而在普惠金融领域，除了传统的普惠信贷服务，未来面向各类普惠金融主体的财富管理业务、保险产品供给服务等均有进一步的发展空间。

《指导意见》要求：“鼓励开发符合小微企业和个体工商户需求的产品和服务。”相关产品和服务不仅局限于此前的各类信贷产品，而拓展到了各类金融服务产品之列。此前，在2024年1月2日金融监管总局微信公众号所发布的《构建涵盖信贷、保险、理财的总和普惠金融体系》一文中，金融监管总局普惠金融司指出：“站在十年的历史节点，普惠金融发展已进入一个新阶段……普惠金融需求从以信贷为主，发展为综合金融需求。随着经济社会发展，中小微企业和人民群众需求更加多元，单一信贷服务已无法满足重点群体需要，有必要从综合金融视角统筹发力，进一步丰富普惠金融服务。”

从普惠性质的理财投资来看，近年来虽然理财产品的机构投资者规模保持了较快增速，但截至2023年12月底，其规模仍未超过140万个。若进一步将理财机构投资者规模与普惠小微授信户数进行比较，可以发现理财的机构投资者规模仅为普惠小微授信户数的2%左右，面向普惠小微企业推广理财等投资产品有较大的发展空间。

从普惠性质的保险服务来看，虽然我国近年来保险深度有所提升，但水平仍保留在仅略高于新兴市场整体水平的基础上，较发达经济体水平仍有发展空间。由此，《指导意见》也针对保险机构进一步提出：“丰富普惠保险产品供给，改善投保理赔服务，为普惠金融重点领域提供全面保险保障。”

值得注意的是，《指导意见》在普惠金融服务领域高度重视涉农相关金融服务，考虑到共同富裕的一大重点在于提升农村整体经济金融水平，因此未来农村金融或有较大的拓展前景。《指导意见》要求：“积极服务乡村全面振兴，强化对高标准农田、种业振兴、产业发展、农业基础设施建设等的融资支持。……扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，因地制宜发展地方优势特色农产品保险。巩固拓展脱贫攻坚成果，保持金融支持力度不减。提升特定群体金融服务质效。”

五、以解决现实需求为聚焦，加快养老金融发展

从内涵上而言，养老金融分为养老金金融、养老服务金融、养老产业金融三大块内容，根据《指导意见》精神，未来带有养老属性的储蓄、理财、保险等投资产品或将继续扩容，而银行也将通过加强适老化改造的方式提升养老服务水平，银行机构在掘金健康产业、养老产业和银发经济领域也将拥有潜在的资产投放机遇。

在养老金金融方面，自2022年下半年个人养老金账户制度落地以来，银行业保险业领域已有各类产品对接个人养老金账户的投资资金。以理财产品为例，截至2024年4月末，亦有23只理财产品被作为个人养老金理财被纳入了个人养老金账户的可投资范围。上述个人养老金产品均为最短持有期产品，除此之外，从2021年年底开始，监管部门也陆续引导理财公司发行了54只养老理财。《指导意见》指出：“支持具有养老属性的储蓄、理财、保险等产品发展。”这意味着相关带有养老属性投资产品的数量还将进一步增多，从而更好的满足居民不同类型的养老投资需求。此前，仅有6家理财公司发行的23只理财产品被纳入了个人养老金理财的范畴，随着未来市场的扩容，监管部门的支持，或将有更多理财公司发行的理财产品被纳入个人养老金账户的投资范畴。

在养老服务金融领域，《指导意见》提出：“推动金融适老化改造，提升老年人金融服务体验。”当前，随着经济数字化发展、金融机构数字化转型，越来越多的金融业务将可以全流程在线上完成。在此背景下，熟练运用手机的年轻人也更多的在线上获取各项金融服务，而银行的线下服务网点一方面面临着客户减少、数量缩减的情况，另一方面也面临着线下客户逐步转变为高龄客户的情景。在此背景下，做好网点的适老化改造，不仅能提升老龄人群的金融服务水平，防止非法金融活动损害老龄人群，同时还能够提升银行对于老龄人群的服务黏性，助力银行更好的挖掘老龄人群的投融资金融需求。

在养老产业金融领域，《指导意见》提出：“加大对健康产业、养老产业、银发经济的金融支持。”随着我国人口老龄化率的逐步提升，各类养老服务产业的需求也逐步加大，此前我国统计局层对养老产业进行了统计意义上的分类，根据国家统计局的分类，养老产品包括养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设以及其他养老服务几个大类。未来，随着市场需求的提升、养老市场的扩容，银行业和保险业金融机构在相关行业或也将迎来潜在的资产投放机遇。

六、以效能和安全为着眼点，促进数字金融发展

《指导意见》明确数字金融的目标在于服务数字经济发展，并将效能和安全作为了数字金融发展的两个重要着眼点，为金融机构开展数字化转型指明了方向。同时，《指导意见》要求大型金融机构开展数字金融能力输出，这也将为金融机构发展新的同业合作模式提供机遇。

《指导意见》明确指出数字金融的目标是服务数字经济。《指导意见》强调：“银行业保险业数字化转型成效明显，数字化经营管理体系基本建成，数字化服务广泛普及，对数字经济发展提供有效助力。”金融机构业务模式和渠道的全面创新是数字金融的最终应用，发展数字金融的最终目的在于服务经济高质量发展，特别是服务经济的数字化转型发展，借由海量数据的基础，以及充分的金融科技运用，适配经济转型发展的数字化金融服务模式和业务模式才是数字金融呈现在普罗大众面前的便捷金融服务。《指导意见》再次肯定了数字金融服务数字经济发展的定位。

《指导》意见提出数字金融的发展要聚焦效能与安全，这为数字金融未来发展指明了主线。《指导意见》指出：“聚焦效能和安全促进数字金融发展。数字金融要把握机遇、重视安全，提高金融服务便利性和竞争力。”以大模型为代表的金融科技在赋能金融行业的同时，其落地所需的高昂成本与巨大能源消耗成为发展瓶颈，《指导意见》将效能放在与安全并列，引导金融机构在发展数字金融时要注重成本与效率的平衡。

在安全方面，《指导意见》指出：“加强数据安全、网络安全、科技外包等风险管理，防范新技术应用带来的风险，提高运营韧性。”在银行的数字化转型过程中，数据安全与模型风险将是银行面临的主要挑战，在愈发强调数据保护与人工智能监管逐渐趋严的大背景下，科技风险或将是金融机构面临的一大挑战。

《通知》鼓励大型金融机构开展数字金融的能力输出，或将为同业间开展相关合作开拓新的模式。《指导意见》指出：“鼓励科技领先金融机构向中小金融机构输出风控工具和技术服务。”数字金融的发展使得取数、管数、用数能力成为核心竞争力，在数据向应用转化的过程中，还需要金融科技的多种技术进行赋能和支撑。建立数字金融能力需要付出极高的成本，对于中小金融机构来说或将难以负担。以大模型的应用为例，目前国内探索大模型落地的均为大型金融机构，其落地大模型的高昂成本也是其向中小金融机构输出金融垂类大模型的内在驱动力。

第四，数字金融的发展需要匹配的数字化监管能力。《指导意见》指出：“健全适应数字化时代的金融监管体系，增强数字化监管能力和金融消费者保护能力。”数字金融是服务数字经济的新金融模式，对金融机构提出要求的同时也迫切需要与之适配的监管体系。例如，人工智能监管涉及的数据使用合规、算法的透明性与可解释性要求、科技伦理的遵守均需要较强的数字监管能力才得以实现。

注：

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