美中竞争新形式及对策

今2月，中国大陆和匈牙利同意在执法、治安和反恐方面进行合作，《今日匈牙利》（Hungary Today）称“中国警察即将在匈牙利巡逻”（下图 X）。此事特别引起关注的原因在于，匈牙利已经是保护其免受武装袭击的安全联盟 -- 北约的成员国。而且，这种寻求与北京和华盛顿同时建立安全关系的情况正成为全球趋势。巴布亚新几内亚、塞拉利昂、阿拉伯联合酋长国和越南等不同政治体制的国家，都同时寻求与中美建立重叠的安全合作关系。

不可否认，北京和华盛顿提供不同的安全产品。美国的武器和军力有助于加强一国的外部安全，在军事上保护其伙伴免受他国威胁。而中国大陆主要提供与内部安全相关的公安防暴器材，为政府提供打击社会混乱和政治反对派的工具（下图 eurasianet）。尽管双方提供的安全产品不存在竞争且似“互补”，但美中利用安全合作关系争夺在合作国家的影响力，则是不争事实。通过向第三国提供的支持，华盛顿和北京也传达了他们各自关于安全在社会中适当作用的想法。这自然加剧了美中之间的竞争，增加了误判的风险。鉴于很多国家声称不愿选边站队，美国政策制定者必须学会在这种不存在“非此即彼”的形势下，与中国大陆竞争。

内部安全与外部安全

对于一个国家来说，与两个直接竞争的大国进行安全合作是有风险的。如果该国已经从一个大国获得了可靠的安全援助，那么探索与另一个大国的伙伴关系可能会使现有关系陷入危险。然而，到目前为止，华盛顿和北京为了赢得更多的朋友，或避免把合作方推给对手，都允许合作对象国这样做。

各国之所以能够追求这种双重关系，是因为美中提供的安全产品往往没有直接竞争。美国以其高端军事能力方面的优势为地区安全作出贡献（下图 ALJAZEERA）：保护盟友和合作伙伴免受邻国的威胁，提供广泛的核威慑，打击跨国恐怖组织。美国通过共同防御条约和其他双边/多边安全伙伴关系，将军事力量投射到优先地区，以应对对和平与稳定的挑战 -- 中国大陆和朝鲜在东亚、伊朗在中东和俄罗斯在欧洲构成的威胁。

中国大陆则通过在执法和公共安全措施方面的合作，如数字监控、警察培训和防暴管理等，为外国政府提供国内和政权安全保障（下图 The Atlantic）。无论是在与中东国家，还是在最近与匈牙利的接触中，北京均未将自己定位为美国军事力量的替代者。中国大陆重点关注的，还是合作对象国的内部稳定和政治控制。中国并未复制美国的军事联盟网络，实际上接受了华盛顿在安全领域的主导地位。

不可否认，美中在与各自与外国合作伙伴的安全合作存在一些重叠。如北京向孟加拉国、柬埔寨、伊朗、缅甸和俄罗斯等国出售武器，并参加联合军事演习和训练。包括巴基斯坦和泰国在内的一些国家已经从北京和华盛顿获得了大量军事援助。但这些合作更在意的是器材和技术的交易/经济利益，而非政治结盟。

概而言之，由于美国强大的国力和军事优势，美国国家安全思想更多着眼于国际层面。华盛顿专注于地区安全，发展和部署军事力量，以帮助其伙伴平衡、威慑和打击外部威胁，如俄罗斯对乌克兰的侵略以及平壤在朝鲜半岛日益增强的核和常规军事能力。《2022年美国国家安全战略》强调了“美国无与伦比的联盟和伙伴关系网络”的重要性，以及其武装部队在“支持外交、对抗侵略、威慑冲突、展现力量、保护美国人民及其经济利益”方面的作用。该战略较少关注国内安全问题，如暴力犯罪对公共安全的威胁。

与美国不同，中国大陆的国家安全观是基于“政治安全”的内向型 -- 保护中国的社会主义制度和中共领导的人身安全。对中国大陆及其领导人来说，安全需要优先考虑内部威胁和政权安全。根据2022年中共二十大报告，国际安全合作对北京来说，只是其国内政治安全的“辅助”。中国比美国更严重地依赖其执法、准军事和秘密警察机构来执行安全政策。北京方面也越来越愿意与有类似政权安全要求的合作伙伴合作。

在两大国间游刃有余

由于美中安全竞争的存在和加剧，一些精明的中小型大国正加以利用。匈牙利就是一个例证。匈牙利是中国“一带一路”倡议的第一个欧盟参与者。通过阻碍欧洲对乌克兰的援助，并推迟瑞典加入北约以默许俄罗斯的目标，匈牙利已经表明，它愿意为了获得让步而与大国相互博弈（下图 Hungary Conservative/CGTN）。当然，前提必须是非排他性，即匈牙利从一个大国处获得的利益不损害另一个大国的利益。于是，北约盟国匈牙利在享有美国提供的外部安全保障的同时，也受益于与北京的国内安全伙伴关系。根据合作协议，中国大陆警察在匈牙利街头巡逻很快就会成为一道靓丽的风景线。

匈牙利总理欧尔班可以炫耀匈牙利的双重安全关系，但他并非唯一一个同时吸引中美关注和资源的国家。2023年9月，当美国总统拜登在河内宣布，美国和越南两国关系升级为包括美越国防机构之间的密切合作的“全面战略伙伴关系”时（下图1 US-ASEAN），越南似乎也把美中两国玩于股掌之间。因为三个月后的2023年12月，中国大陆领导人习即前往越南首都访问，以加强北京与河内的全面战略伙伴关系，让中越成为“命运共同体”（下图2 XINHUANET）。习宣布，北京和河内将共同“不遗余力地预防、化解和遏制各种政治和安全风险”，不仅是国家安全威胁，也包括对两国共产党和领导层的威胁。

有了匈牙利和越南的先例，各国纷纷仿而效之。阿拉伯联合酋长国曾寻求中国大陆对其内部安全机构的支持，有时以牺牲美国的军事援助为代价；吉布提同意为美中军队提供基地；新加坡将自己定位为华盛顿和北京的安全合作伙伴和重要中介；巴布亚新几内亚在与美国和澳大利亚签署安全协议后，仍考虑北京方面的额外援助。从美中两大国拿好处，且无代价，何乐而不为。

新的安全竞赛

现实似乎是：美国提供安全，中国大陆提供经济繁荣，没有国家愿意为了一个国家而放弃另一个。已经与美国建立了安全关系的国家，在保持这种关系的同时，开始与北京眉来眼去，发展或巩固与大陆的关系。（近期荷兰首相吕特和德国总理朔尔茨先后访华也应当是基于类似原因 -- 经济。）因为与北京和华盛顿的安全关系，可帮助这些国家解决不同的问题。但这意味着中国大陆正逐渐填补冷战后期因美国减少支持而留下的空白，北京在全球安全倡议的旗帜下提供了替代（美国曾经提供的）国内和非传统安全挑战解决方案（下图 Splash）。

的确，北京的安全援助可能会解决合理的问题 -- 改善公共秩序和执法，但同样也可能导致镇压和巩固非民主统治；中国大陆的“安全城市”项目可能有助于城市犯罪控制和公共安全，但也可以提供追踪持不同政见者和镇压政治反对派的工具。越南等国领导人就试图通过向中国大陆寻求国内安全和政治控制方面的援助来抵消对其党和政府的威胁。

也就是说，美中的不同安全合作倡议因价值观的差异，而加剧两国之间的竞争。美中之间的经济相互依存使他们的竞争不像冷战那样具有冲突性，但华盛顿和北京越来越多地向同一伙伴提供安全物资，却可能引发双方为利益在地方层面发生误判的风险。例如，美国国防官员可能对他们与河内对话者的关系充满信心，因为越南国防官员可能会真正优先考虑地区安全战略，以对抗北京在南中国海的礁岛占领。但越南政府的其他部门 -- 如有国内情报和安全背景的总理 – 却与北京密切（经济和国内安全）合作，以确保越南共产党政权的生存。因此，华盛顿可能高估了其影响力：在紧要关头，越南领导人可能会选择帮助他们避免被国内反对派推翻或杀害的伙伴（北京），而非帮助他们保护有争议的南海岛屿的伙伴（华盛顿）。

美中安全伙伴关系中这种不均衡、不确定、潜在波动的竞争和互补组合，确实给美国决策者带来挑战。在各国利用中国大陆的国家安全概念、策略和技术压制人权和加强威权控制方面，美国显然不能也不应该与北京竞争。但在帮助各国解决合法的安全问题 -- 如高水平的暴力犯罪，华盛顿应该与北京竞争并制定和提供对这些问题的替代解决方案。在美国参与的条件下如果某些国家选择继续接受中国大陆的内部安全援助，美国应继续与这些国家合作，建立监督机构等保障措施，以保护民主和人权。美国应进行逐国审查，以确定属于每个国家的具体安全要求，同时更好地了解北京提供的安全条款，然后提供适当的个性化解决替代方案。世界在变化，华盛顿也需要审时度势，摒弃 “非黑即白”的想法，更加弹性地处理这些复杂而重叠的安全关系，因为这种形式的全球竞争将持续下去。

* 本文大部参考格瑞滕和卡顿共同撰写的“Playing Both Sides of the U.S.-Chinese Rivalry”一文。原文发表于3月15日一期的《外交事务》杂志（电子版）。作者之一希纳·挈斯纳特·格瑞滕（Sheena Chestnut Gritens）为美国陆军战争学院中国陆权研究中心的客座副教授、德克萨斯大学奥斯汀分校副教授和卡内基国际和平基金会的非常驻学者。艾萨克·卡顿（Isaac Kardon）则任职卡内基国际和平基金会，担任中国研究高级研究员和约翰霍普金斯大学高级国际研究学院兼职教授。

参考资料

Greitens, S. C.& Kardon, I. (2024). Playing Both Sides of the U.S.-Chinese Rivalry. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/playing-both-sides-us-chinese-rivalry?utm_medium=newsletters&utm_source=twofa&utm_campaign=Playing%20Both%20Sides%20of%20the%20U.S.-Chinese%20Rivalry&utm_content=20240322&utm_term=FA%20This%20Week%20-%20112017