近30年来，随着城镇化的发展，土地价值不断攀升，“外嫁女”及其子女土地权益受侵害的纠纷不断增多。越是经济发达的地方，这种纠纷越是突出。
我在千千所主要负责农村妇女土地权益项目，今天想跟大家分享我们这十几年来在这个议题上的实践和观察。2004年，我们不断接到来自全国各地农村妇女的求助。她们说，自己的土地被征用后分不到征地补偿款、申请不到宅基地没法盖房子，有的婚前有土地，但婚后土地被收回去了，等等。用她们的话说，自己突然之间一下就变成了“地无一垄，房无一间，钱无一分”的三无人员。任雪萍—宅基地纠纷
“哪个女儿都来批房子不就乱套了吗？”
任雪萍是浙江东阳泉塘村人，1985年生，她有一个弟弟，从小姐弟俩关系不错。弟弟上大学后决定在外边发展，不打算回家。任雪萍就跟父母商量，想找一个上门女婿。父母同意了，她随后就认识了现在的丈夫。她的丈夫是外地人，愿意到东阳来生活，2013年他们结婚了，第二年生了一个女儿，婚后一家三口和父母住在一起。但两年之后，任雪萍的弟弟又决定回家发展，而且还带回一个女朋友，两个人到了谈婚论嫁的阶段。准弟媳一看大姑子一家人住在家里，非常不高兴，放出话说大姑子一天不出门她就一天不进门，于是这个家庭里爆发了非常激烈的矛盾。最后，父母把任雪萍一家三口从家里赶了出去。那他们一家上哪儿去住呢？这时候任雪萍就想到，干脆自己申请宅基地盖房子。▲ 浙江东阳泉塘村
宅基地是农民的住宅用地，属于村集体所有，所以她首先向村集体提出申请。但村集体答复说不行，你们家已经有弟弟了，你不符合条件，不能再申请。于是她又找妇联，找各级政府去求助，但最后得到的答复都是她不符合条件，依据是《东阳市土地管理实施细则》。《细则》第39条规定，年龄为22虚岁以上的儿子可以单独立户，申请100平米的宅基地；没有儿子的家庭当中，只能允许一个女儿申请；父母单独立户的，也就是家里的儿子已单独立户的，女儿不计为建房人口，任雪萍就属于这种情况。
当然不是，根据我国1992年颁布的《中华人民共和国妇女权益保障法》，妇女和男子享有同等的财产权利，而且还明确规定，批准宅基地时妇女和男子享有平等权利，任何人不得侵害妇女的合法权益。
任雪萍求助到我们千千所后，在我们所律师的指导下对《东阳市土地管理实施细则》提出了合法性审查申请。最后，东阳市的上级政府金华市政府法制办答复说这一条违法，要求东阳市政府整改。任雪萍接到这个答复后非常高兴，觉得自己终于有望了，我们也很替她高兴。只有初中文凭的她通过自己的努力和坚持，竟然推动了地方政策的改变，这让我们很佩服。很遗憾，东阳市政府并没有借这次整改的机会明确规定女儿和儿子享有同等的立户权，而是将原规定中违法的立户标准那一条去掉了，然后把立户权交给了村集体。就这样绕了一圈，立户权最后又回到了村委会。这时任雪萍又去找村委会，村委会还是不给她批地。无奈之下，她向法院提起了诉讼，但法院认为这属于村民自治的范畴，不属于法院的受案范围，所以裁定不予受理。▲ 任雪萍和两个孩子站在村口遥望
任雪萍所在村的村书记后来在接受媒体采访时说：“给任雪萍分宅基地是根本不可能的，《妇女权益保障法》我们不管的，我们就是土政策、土办法，村规民约不受法律管，我们也不是针对她一个人，如果哪个女儿都要来批房子的话，那不就乱套了吗？”村书记口中所说的这个“不受法律管”的村规民约是什么呢？村规民约是由村民共同制定、共同遵守的村庄管理规则和村民的行为规范。但在现实中，很多村没有一个很成文、很详细的村规民约，所以从广义上讲，村集体的分配方案、村民会议，或者村民代表大会所做出的决定都属于村规民约。村规民约是村民自治权的一种体现。国家赋予村集体、村民这种自治权，是为了让村集体拥有更大的自主权，可以使村庄发展得更好。但是现实当中，由于相关法律规定不太完善，有些村规民约或村民自治往往成为侵害妇女土地权益最直接的武器。
从外嫁到失地
我们以任雪萍的案件为例，来看一看妇女是怎么失去宅基地的。关于宅基地，《中华人民共和国土地管理法》规定，一户只能拥有一处宅基地，也就是我们平常说的一户一宅。但法律对户并没有做出具体规定，比如儿子成家后算一户，那女儿成家后算不算呢？在法律没有具体规定的情况下，村规民约就按土办法来规定，认为只有男性可以立户，享有立户权成为户主，女性则不行，所以女性就这样失去了宅基地。像任雪萍这样不能和其他男性村民享有同等待遇的女性，在农村通常称为“外嫁女”或“出嫁女”。所谓外嫁，是指她们跟外村或外组的男性结婚。不管她们婚后户口是不是还在娘家村，也不管她们是不是居住生活在娘家村，一律都被视为“外嫁女”。她们因为外嫁或婚姻状况发生改变，比如离婚、丧偶、再婚，甚至有些未婚待嫁，而失去宅基地或承包地。我们把这些失去土地的妇女统称为失地妇女。▲ 截图来自千千所对任雪萍的采访
2010年，全国妇联做了一个调查，在农村没有土地的妇女占21%。因为妇女失地引发了很多纠纷。18年来，我们这样一个小小的机构接到的这类投诉就有3000多起，涉及人数达10万多人，这里面也包括她们的配偶和子女。杨志军—承包地纠纷
下面我们再来看一个关于承包地纠纷的故事，这个故事持续了30多年，涉及两代人。这个故事的主人公叫杨志军，今年68岁，是内蒙巴彦淖尔市万丰村七组的村民。她经历了两轮土地承包。土地承包就是我们平常说的分地，承包地就是用来耕种的土地。1982年，国家在农村开始推行家庭联产承包责任制，一个家庭为一户共同承包。因为土地是属于村集体的，所以村集体是发包方，它发包给农户，农户是承包方。村集体给农户分多少地，取决于当时这个家庭里的人口数。家庭承包以后会和村集体签一个承包合同，一般是男性作为户主来和村集体签合同。按照国家政策，第一轮土地承包的合同期限是15年，在这15年之内，户内的土地不会随着户内人口的增减而改变。1982年，未婚的杨志军作为家庭成员分到了2.2亩地。不久后，她和城市户口的老公结婚，按照当时的政策她的户口没法迁入城市，所以户口只能继续落在娘家。第二年她生了一个女儿，女儿的户口也落在娘家村。因为第一轮分地的时候没有分完，村集体还有地，她的女儿也分得了0.6亩地，他们一家三口就一直生活在村里。
到了1985年，村小组突然把她和她女儿的土地抽回去了，说是依据县政府的文件：凡是家里有儿子的，外嫁的女儿和她们子女的土地一律要抽回。和杨志军一样的还有68位出嫁女及其子女，她们的土地都被抽回去了。
杨志军不服，多次找乡政府，最后在乡政府的协调下给她补了0.7亩口粮田——维持基本生活的田地，说其他的土地等二轮承包时再给她补。杨志军盼啊盼，终于盼到了1998年的第二轮承包，这时按国家的政策，承包期限又延长了，从1998年开始往后一直签30年的承包合同。但在二轮承包时，村小组还是没有给杨志军和她女儿分地。而其他新嫁进来的媳妇和新出生的子女，甚至比杨志军的女儿还小的，每个人都分到了1.5亩地。杨志军觉得很不公平，她从1985年开始上访维权，好不容易要回的0.7亩口粮田遭到村民的故意破坏，无法耕种，生活异常艰难，现在有分地的机会还不给她们分地，她无论如何都想不通，也接受不了。于是，她踏上了漫漫维权路。接下来的经历就是这些失地妇女非常典型的维权遭遇。首先是村小组不分地给她，她就找村委会，村委会不解决，又去找妇联，妇联说解决不了，又去找乡镇、区政府、市政府等等。2003年，区政府给她答复说，集体已经没有土地了，你的分地诉求不现实。杨志军土生土长，她对村里的土地情况很清楚，她不相信没地了。于是在那年秋天，她用双脚一步一步地丈量出村里还有140多亩地，最后经过核实，村小组承认有96亩。杨志军很高兴，觉得终于有地可分了，但乡政府并没有让村小组直接分地给她们，而是让村小组组织召开村民会议来进行投票表决。表决的结果是，要求她们和新增人口一起平分，这样分下来人均只有0.35亩。杨志军觉得这样的分配非常不公平，她和女儿原本在二轮承包时就该每人分到1.5亩，其他新增人口是二轮承包后嫁入或出生的，本不该分到地，所以她和其他几位出嫁女坚决反对，也拒绝参与分配。上访不成，她又踏上了诉讼之路。2006年，杨志军和其他几位“出嫁女”将区政府和村小组分别告上法庭。告区政府没有纠正乡镇政府和村小组违法的行为，没有履行法定职责。但法院说，区政府多次进行协调，不存在不作为，驳回了她们的诉讼请求。告村小组违法收回她们的土地，因为她们的土地在第一轮承包时未到15年合同期限就收回去了，这是违法的；第二轮应该分到地，但没有分地，也是违法的。但法院说，分地属于村民自治的范畴，不属于法院的受案范围，裁定不予受理。
2007年，她们求助到千千所，我们的律师认为她的诉求合理合法。因为当年的《妇女权益保障法》和《土地承包法》都明确规定，任何人不得侵害、不得剥夺、不得收回妇女的承包地或土地，所以我们就代理了她的案件。当时我跟张伟伟律师去巴彦淖尔市跟法院沟通，法院说，分地属于村民自治的范畴，不属于法院的受案范围，对于涉及出嫁女土地权益纠纷的案件，我们一律不受理。另外，分地和征地都是政府的职责，法院即使受理也很难执行。我们只好去找政府协调，最后政府还是不解决她们的问题。
▲ 2007年，林丽霞（左一）与张伟伟律师（右一）在杨志军家了解案件情况
但到了2009年，杨志军她们却意外地争取到了自己的权益。2009年5月9号，杨志军说她永远都记得这个日子，因为这天她们收到了最高人民法院的通知让她们去谈话。她们之前一审、二审、再审都败了后，又向最高人民法院提出申诉。▲ 杨志军为打官司收集的材料
收到最高人民法院的通知后她非常高兴，坐上来北京的火车，结果一到包头就被当地的信访部门拉下车，拉到一个调处中心关了起来。杨志军觉得很不公平，她这是在合理合法地维权，为什么把她关起来？后来在政府的协调下给她们虚拟分地1.5亩，实际没有地，但和有地的村民享有同等的土地权利。另外也给她们补了征地补偿款和失地养老保险，现在杨志军到退休年龄后，每个月可以拿到将近2000块钱的退休金。但这一次很遗憾没有解决她们子女的问题，所以杨志军随后又踏上为子女维权的道路。为子女维权也经历了十年，这十年中本来有两次已经有点希望了，但又被推回村小组去解决，结果当然和以前一样，村民还是不同意给她们的子女分地。就这样，杨志军她们用尽了所有能想到的办法，前后经过三次村民会议表决，走完了所有的信访和诉讼途径。到目前为止，她们子女的问题还是没有解决。
不变的土地和
流动的妇女
根据我国的土地承包政策，土地是长期不变的。前面讲到，第一轮承包期15年，第二轮30年。2019年中央又发出文件，要求第二轮承包到期后再延长30年，保持土地承包关系长久不变。也就是说原来你们家分了多少地，不管你们家人口怎么变，户内土地基本上不会再变。
在农村，一般讲究男娶女嫁，男的是将媳妇娶进门，所以男性是永久的村民，而女性则必须嫁出去，嫁到婆家去。这跟我国《婚姻法》是相悖的，《婚姻法》规定，男女结婚后，男可以到女方家成为女方家的家庭成员，女也可以到男方家成为男方家的家庭成员，婚居是自主的。但在现实层面，婚居自主变成一种强制性的“从夫居”，女性要随着婚姻变动而流动，这就跟长期不变的土地政策发生了冲突。比如像杨志军这样的，婚后依然住在娘家，在娘家的地尽管还没到合同期限，还是被违法抽回去了。还有些女性即使婚后到婆家生活，但一旦错过两轮分地的时间，在婆家也分不到地，娘家的地又被抽回去了，最后她两头空。根据全国妇联2010年做的调查，在这些农村失地的人口当中，女性因为婚姻变动而失地的占27.7%，男性只占3%。
少数“外嫁女”和
多数男性村民
另一方面，为什么通过村民民主表决的村民自治也解决不了“外嫁女”的问题？很简单，因为“外嫁女”是少数群体，她们和多数男性村民之间有利益冲突。外嫁女不分或少分，男性村民就可以多分，所以通过少数服从多数的民主表决方式，外嫁女肯定是不占优势的。另外，村规民约也主要是由男性村民来制定的，村委会、村民代表里往往男性居多，他们在制定村规民约或分配方案时，自然会把这些女性排除出去。比如湖南湘潭摇钱村摇钱组的分配方案明确规定，出嫁女、离婚妇女、再婚女性所带的子女不参与分配。也是在湖南湘潭，子金组规定，凡年满28周岁的正常未婚女性，不得参与任何分配。山东东营侯家村的集体经济组织成员资格认定办法中，对本村的女婿和外甥也是排斥的。
那这些被制定出来的村规民约真的是法外之地，可以不受法律的约束吗？
我国《村民委员会组织法》从1988年就规定，村规民约不得与宪法法律法规相冲突。1998年，又增加了村规民约不得有侵犯村民的人身权、民主权、合法财产权利的内容。2010年，又增加了乡镇政府对村规民约有纠错的职责的条款。
但现实中，乡镇政府多数以村民自治为由进行推脱，法院也不对村规民约进行合法性审查，这就让失地妇女的维权成了死循环。有些妇女说，为什么要给我们贴个“外嫁女”的标签？我们就是普通的村民，“外嫁女”这个标签就像无形的枷锁，把我们套得死死的，怎么挣扎都是徒劳。▲ 截图来自千千所对杨志军的采访
任雪萍和杨志军的案件，法院裁定不受理，相当于没有进入审理程序。那进入审理程序后，法院会支持出嫁女吗？下面我们来看林群的案子。林群是广东惠州某村村民，1961年出生，1992年结婚，婚后在村集体的同意下，林群的丈夫把户口迁了过来。2003年整村被拆迁，村集体用获得的大量拆迁安置款发展集体经济，再给村民分红，现在每人每月可以分到一千多元和其他一些福利。但村集体以“外嫁女”为由不给林群分红，他们一家四口一分钱都没有。▲ 林群现在当地某小区做绿化工
她多年上访未果，无望之下在2017年下定决心将村集体告上法庭。求助到我们千千所，我们代理了她的案子，但最后败诉了。
2006年，村集体拿出下面这张表让她们签字，当时这张表上没有抬头，说每个村民都有，林群的丈夫替她签了字。但在法庭上，村集体却拿出这张有抬头的表，说这是给她们的一次性补偿协议。林群当时在法庭上就急了，说我根本不知道这是一次性补助协议，如果知道的话肯定不可能签。
我们的律师在法庭上对村集体的说法进行了驳斥，首先这个表从形式上不是协议，没有协议内容和条款。而且协议必须在平等协商、公平公开的基础上签订，但外嫁女是在并不知情的情况下签字的。另外更重要的是，在广东这样经济发达的地区，5000块钱作为失地的终身补偿显然有失公平，按照《合同法》，这种显失公平的协议可撤销，一旦撤销自始无效。但是很遗憾，一审、二审、再审法院均没有支持林群，而是支持了村集体。▲ 截图来自千千所对林群的采访
近30年来，随着城镇化的发展，土地价值不断攀升，外嫁女和她们子女土地权益受侵害的纠纷不断增多。越是经济发达的地方，这种纠纷越是突出。她们往往受到村集体或家庭的排斥，林群主要是受村集体排斥，下面我们再来看受家庭排斥的情况。李丽是河北石家庄贾村村民，1990年出生。2014年4月她所在的村贴出拆迁公告，这一年11月，李丽跟外村男性结婚，婚后她的户口没有迁出。2016年，李丽家签订了拆迁安置补偿协议，获得补偿款45万元，另有4套房，共计360平米，还有地下室、地下车库等。
协议签订一年半后，李丽的母亲去世了，去世前立下遗嘱，把她个人的所有财产留给女儿。▲ 李丽母亲立下的遗嘱
李丽拿着母亲的遗嘱要求主张自己那份拆迁安置待遇。但父亲说，家里所有的财产都是你哥哥的，哥哥说，所有的财产以后都是你侄儿的。李丽没办法，只好与父亲和哥哥对簿公堂。她经历了一审、二审，发回重审后的一审、二审、再审，但都败诉了。法院是怎么判的呢？法院判决说，宅基地是她父亲婚前申请的，房子也是她父亲婚前盖的，所以所有的拆迁安置待遇都归她父亲所有。李丽对这个判决非常失望，她说我和我母亲难道就不是家庭成员吗？我们就没有宅基地的任何权益吗？她很不服，决定抗诉。她想到去世的母亲非常不容易，结婚30多年来多次遭受家暴，几次因为回到娘家后没有自己的住所也没有土地，离家出走后又只好回来，这样忍气吞声到头来却什么都没有。在她最后患癌症住院的日子里，是李丽挺着大肚子一个人照顾她，所以李丽决定为了母亲要坚持抗诉。像林群和李丽这样败诉的妇女还有很多。我们18年来所代理的221起典型案件中，胜诉的25件，占11%，败诉的92件，占41.6%，法院不受理的104件，占47.1%，败诉和不受理的基本上占了九成。法院通常认为，因为我国法律目前没有关于农村集体经济组织成员资格认定的标准，而成员资格又是享受成员待遇的前提条件，所以在法律没有相关规定的前提下，法院怎么能判出嫁女享受同等的村民待遇呢？尤其是2018年新修订的《土地承包法》的第69条规定，关于成员资格问题应该由法律法规来规定，但立法部门又没有及时出台相关规定，所以法院就更不敢判了。那在现行法律不完善的情况下，法院真的就不能审理这类纠纷了吗？2006年，我们机构代理的一起案子——内蒙古28位出嫁女集体收益分配案，法院在判决的时候同样遇到了成员资格认定这个难题。但为了解决纠纷，法院在判决时适用《民法通则》的公平原则、类推判断的民法理论。法院认为该案中的28名出嫁女除性别以外，其他条件和男性村民都相等，所以也应当享有同等的权利。这个判例非常经典，在法律不完善的时候，法官能够应用法律的原则进行类推判断，保护妇女的合法权益。这个判例在2007年被选入《最高人民法院案例选》。推动修订村规民约
但现实中这样的判例太少了，所以考虑到诉讼的艰难和立法的不完善，我们机构做了工作策略上的调整。从2006年起，我们开始探索一些项目试点，跟河北、湖南、江苏、内蒙古等省市开展了一些合作，期望在实践当中能够寻找一些好的办法，自下而上地推动国家政策和法律的改变，可以惠及更多的妇女。比如我们在一些试点村推动村规民约修订，不仅要保证程序民主、内容合法，特别是要有男女平等的条款。又比如我们2010年跟邢台妇联和邢台市中院合作，推动邢台市中院出台了审理相关纠纷的规定。这个规定充分考虑了妇女受婚姻变动的影响，比如妇女嫁到婆家后她的户口如果迁到婆家，就应该取得婆家村的集体成员资格；如果她的户口还在娘家，生活也在娘家，娘家村就不能取消她的资格。另外，规定还特别强调男女平等和不能两头空的原则。规定出台后效果非常好，大大化解了这类纠纷，当地的上访率大幅度下降。我们在调研中发现，村民自治在实践当中也有一些好的做法，比如云南华宁县城关社区，他们就自觉修订了村规民约。城关社区原来是个城中村，因外嫁女问题引起了很多纠纷。原来的村规民约规定，妇女结婚后三个月内户口必须迁出，如不迁出，也不享有任何待遇；如要保留待遇，必须每人交4.5万到10万元不等的安家费或入股费。2017年，社区总支书记何永辉下大决心要修订村规民约。但一提出就遭到了全体村民的反对。何书记慢慢做工作。他说，如果我们把处理上访的精力都用来不断地提高集体收入，把集体的蛋糕做大，我们每个人分到的不就多了吗？谁家能保证世世代代都生儿子呢？如果我们实行男女平等的分配，家家户户都可以可持续地受益。▲ 何永辉书记
就这样经历了40多次大大小小的村民会议，历时14个月，2019年终于达成共识，制定了平等的村规民约和成员资格认定办法。年底分红时一切就按新规办，那一次分配风平浪静，没有争议，没有上访。何书记说，男女平等正在被居民接受，结果比我们想象的还要好。当她们站出来维权时，
将面临什么？
当然现实中这种村毕竟是少数，大多数村对外嫁女的权益还是有排斥，所以当这些妇女站出来维权时，她们往往会变成一个家庭的敌人，一个村庄的敌人，甚至人身安全受到威胁。这么艰难，为什么还要坚持呢？她们说，就是为了要讨个公道，讨个说法，要争一口气，为了尊严。我们机构的主任郭建梅律师在一次接受采访时说了这样几句话，我觉得说得非常好。“除非她们的人权受到保护和尊重，否则女性永远都不会赢得充分的尊重。
很多妇女最后都没有打赢官司，她们为诉讼做出了巨大牺牲，甚至失去了全部，但如果没有她们，很多法律的模糊地带就不会引起公众的注意。
她们是真正的无名英雄，是中国法治进步的推动者。”
是的，这些妇女是值得被尊重、被记住的，但我们更希望她们的合法权益能得到保障。前几年谈起这个问题时，我们觉得在法律上已经走入绝境了，很无助，很绝望。最近这几年，我们又看到了一些希望。近两年来，全国的两会代表关注到了这个议题，尤其是2021年，我们迎来了立法的时机。《妇女权益保障法》在去年进行了第四次修订，修订草案公开征求意见期间得到社会空前的关注，网上有8万多人参与，提交意见40多万条，很多农村妇女对此也抱有很高的期待，也都积极参与。另外《农村集体经济组织法》被列入今年的立法规划。像我们这些关注这个议题十几年的实务工作者和一些专家学者都很高兴，因为成员资格这个老大难问题终于有地方可以规定了。但我们同时又很担忧，《农村集体经济组织法》会怎么来规定成员资格问题呢？我们担心立法者不能充分考虑传统观念和习俗对农村妇女所产生的不利影响，对成员资格问题又做出一些原则性规定，比如男女平等，不能剥夺妇女的权益，要保障妇女权益等等，然后把具体的规定权交给村集体。有一些男性学者已经写文章表达了这样的观点。我们对此非常担忧，如果再交给村集体，失地妇女的维权又将成为一个死循环。那应该怎么样来做具体规定呢？我们来看看任雪萍提的立法建议中的两条。任雪萍根据自己的切身体会提出的建议非常具体。她认为土地权益、集体经济收益应该与实名认证的个人对接，把权利落在个人头上，而不是家庭或户内，落到个人头上才能自主处分。对于宅基地的问题，她认为应该一人申请得一人的面积，即确权到人，这样妇女嫁入夫家后，也会有一份宅基地。如果离婚，可以将她的那一份折现卖给对方，这样才不至于婚离了，地没了，房没了，钱也没了。任雪萍这个建议很中肯，反映了她们这群人的呼声和诉求。她的完整建议很长，有两三页，比我们提的还好，有些我们都想不到。她把这些意见也邮寄给了立法部门。我们希望立法部门能够认真听取农村妇女的这些呼声，回应她们的诉求，只有这样制定出来的法律，才能真正地保障她们的权益，让那些被贴上“外嫁女”标签的农村妇女也能够沐浴到法治的阳光，活得有希望、有尊严。
策划丨WK
剪辑丨竞心
设计丨49, 张会来
