◆ 党的十八大以来，我国分批次批准设立了21个自由贸易试验区，形成了覆盖东西南北中，分布广泛而又各具特色的雁阵式自由贸易试验区布局
◆ 2021年，全国21个自贸区以不到千分之四的国土面积，贡献了全国17.3%的进出口额和18.5%的外商投资额
◆ 未来，还需进一步强化自贸区在构建新发展格局中的作用，以数字化改革为抓手，优化营商环境，聚焦自贸区建设与国际规则相融合，推动自贸区向纵深发展
◆ 此为《瞭望》专题“自贸区雁阵起飞”的第一篇，其他几篇文章于文末处点击标题可读
文 | 李蕾 中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授
党的十八大以来，为推动构建更高水平的对外开放新格局，我国分批次批准设立了21个自由贸易试验区（简称自贸区），形成了覆盖东西南北中，分布广泛而又各具特色的雁阵式自贸区布局。自贸区自2013年设立以来蓬勃发展，在积聚全球优质要素资源、推动贸易和投资便利化、培育创新能力和转变政府职能等方面做了大量探索，积累经验，取得成效，成为我国在新时代推进改革开放的重要战略举措。未来，自贸区将按照新发展阶段的任务要求，全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，探索更高水平的对外开放模式与制度安排，促进全面深化改革，推动经济高质量发展。上海洋山港（2022年1月1日摄） 摄影 / 本刊
顶层设计部署建设自贸区。党的十八大明确提出我国要加快实施自由贸易区战略，建设自贸区是这一战略的重要组成部分，其战略定位是建设新时代改革开放新高地，路径是通过赋予自贸区更大改革自主权，大胆试验，不断总结，加快形成与国际贸易和投资通行规则相衔接的制度体系和监管模式，便利畅通的同时确保安全可控。自贸区旨在借助先行先试和经验推广复制，推动我国实现更高水平的对外开放、更大力度的体制改革和更加完善的制度体系建设。建设自贸区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措，强调要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。从沿海起步，在稳步推进中形成覆盖东西南北中的自贸区创新与发展格局。2013年9月中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌，我国自贸区建设首开先河。在华东地区的上海自贸区取得初步试点成效后，中央在2015年4月做出两项重要决定，一是对上海自贸区扩区，扩大覆盖的地理区域范围并赋予其带动长三角地区开放与发展的功能；二是在华南地区批准设立中国（广东）自由贸易试验区并赋予其促进粤港澳大湾区联动发展的功能、在华北地区批准设立中国（天津）自由贸易试验区并赋予其助力京津冀一体化协同发展的功能、在东南地区批准设立中国（福建）自由贸易试验区并赋予其促进两岸经济交流发展的功能。由此，自贸区落子华东、华南、华北和东南四大区域，四大自贸区并驾齐驱各有特色。2017年中央进一步批准在东北地区、中部地区、西南和西北地区等新设自贸区，并在华东地区新增一个自贸区，覆盖面显著扩大。2018至2020年间，新设自贸区步伐加快，全国自贸区新增10个，总数达到21个，并对华东的两个自贸区进行扩区。自贸区增设步伐加快、密度增大、综合实力增强，遍布全国主要经济区域，形成了清晰的雁阵式自贸区布局。敢为天下先，在制度创新与推广中促进经济发展。自贸区坚守试验田定位，以大胆而又缜密的先行先试，探索更高水平的对外开放，为区域发展注入新活力。并借助园区广泛的国内外产业链供应链联系，带动区域和全国经济增长，增进我国与周边国家和地区经济的深度融合，促进我国及全球经济的稳定与增长。在建设过程中，自贸区坚持把制度创新作为核心内容，在试验中积累扩大开放和深化改革的制度创新经验，将其应用于其他已有和新设的自贸区，并复制推广至自贸区以外的全国其他区域。实现在制度创新成果的分享复制与区域联动发展中促进改革开放事业，促进我国新经济治理体系的建立和国民经济的高质量发展。形成可复制创新成果。近十年来，各自贸区瞄准新时代改革开放要求，以制度高地激发创新活力，创造了数以千计的制度创新成果，其中在国家层面得到推广的制度创新成果278项。制度红利在更大范围内得以释放，为我国构建更高水平对外开放新格局和实现开放型经济高质量发展创造了越来越有活力的生态环境。在贸易便利性方面，自贸区的国际贸易“单一窗口”制度逐步覆盖海关、税务等多个监管部门和货物申报、检验检疫等多个环节。节约通关时间，降低贸易成本，贸易便利化水平超过WTO《贸易便利化协定》要求，具备了全球一流的服务能力。在外商投资领域，推动《中华人民共和国外商投资法》出台负面清单制度并在全国铺开，外商投资管理实现历史性变革。2013年上海自贸区率先实施了外商投资准入负面清单，除清单列出的190项内容外，其他投资项目均属于一般性投资，不需要再经过审批程序，备案后即可开展经营。2017年7月28日起施行的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中明确规定实施外商投资准入特别管理措施，标志着自贸区探索的负面清单制度在全国范围内落地生根。在跨境服务贸易领域，针对近年来服务贸易增速提升的趋势，商务部会同海南省人民政府和45个相关部门，对标高标准国际经贸规则，发布我国首个国家层面的跨境服务贸易负面清单——《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，清单中列明了70项特别管理内容，清单之外的领域，在海南自由贸易港内，境外投资者与境内投资者享受同等待遇。这标志着我国服务贸易管理方式取得重大突破，开放透明度增加，服务贸易自由化程度提高，提升了我国整体开放水平。在金融支持实体经济领域，自贸区以账户区隔的方式建立了既与国际金融市场高度接轨、又与境内其他市场有限隔离的新型金融管理体系，简化了投融资流程，在资本项目可兑换、金融服务开放等方面推进相关制度创新工作。贡献经济增长。2021年，全国21个自贸区以不到千分之四的国土面积，贡献了全国17.3%的进出口额和18.5%的外商投资额；自贸区全年进出口额增长29.5%，比全国高8.1个百分点，利用外资增长19%，比全国高4.1个百分点。2022年上半年，自贸区继续保持良好势头，实际使用外资1198.5亿元，增长16.8%。促进深化改革。自贸区是更为开放和更具市场活力的贸易园区，同时也在制度创新成果复制的过程中促进了全国各地的扩大开放和深化改革，使我国整体营商环境得到优化，法律法规体系更加完善，贸易与投资更加自由便利，政府服务更加高效，市场机制作用发挥更加充分。带动区域发展。自贸区覆盖了全国东西南北中的所有经济区域，形成了多点并发、以点带面的格局，带动我国各个区域经济增长，并促进了区域间的协同发展。如上海、浙江、江苏和安徽等自贸区的设立与建设，促进了长三角地区的发展，广东自贸区在促进粤港澳大湾区协同发展、提升粤港澳大湾区制度型开放水平和促进大湾区的产业与消费升级方面发挥重要作用。促成区域产业集群。自贸区以制度创新促进全国和全球范围内创新资源和创新主体流动，以资源优势、产业基础优势和产业扶持政策为支撑形成多个产业集群，如北京自贸区的生物制药产业集群，陕西自贸区的现代农业产业集群，山东自贸区的文化产业集群等。助力对外自由贸易协定的谈判与落地。近十年来，我国与其他国家和地区建立多双边自由贸易区的工作也取得显著进步。在这一过程中，自贸区的经验积累发挥了重要作用。多年来，对于在多双边自由贸易区谈判过程中可能遇到的难点、焦点等问题，我国将其导入自贸区进行试点，寻求行之有效的合作方式方法，探索开放模式，树立风险意识并形成防范与化解风险的知识体系，为推进自由贸易协定谈判及自由贸易区建设提供实践经验。在位于中国（黑龙江）自由贸易试验区哈尔滨片区的中国长城（黑龙江）网信事业配套保障体系项目生产线上，工人在进行产品检测（2020年11月13日摄） 张涛摄 / 本刊
强化自贸区在构建新发展格局中的作用。中国作为贸易大国，正处于迈向贸易强国的关键时期，提高对外开放水平是实现转型的必由之路。推动高水平对外开放更是构建新发展格局的应有之义。推动自贸区高质量发展，一方面要畅通国内大循环，打通生产、分配、流通、消费各个环节。从生产上看，自贸区为其他国家和地区的货物、投资与服务进入我国市场提供更加便利规范的新渠道，弥补国内生产所需；从分配上看，自贸区以创新赋能，通过制度、科技创新加速我国新型工业化、城镇化进程；从流通上看，自贸区进一步突出区域协同；从消费上看，利用自贸区的价格、技术等优势提供优质供给，更好满足人民对美好生活的向往，例如安徽自贸区以科技为矛，为新兴产业集聚筑势赋能……另一方面，自贸区高质量发展为我国企业走向海外市场和广泛参与国际合作创造了新条件，是实现国内国际双循环的新型载体与重要枢纽。以此为遵循，未来，无论是现有21个自贸区的升级，还是新设立自贸区，都将成为广泛连接国内国际各类产业链并促进其深度融合的关键抓手，成为促进双循环体系高效率、强韧性运行的重要动力源。以数字化改革为抓手推动自贸区向纵深发展。近年来，中国数字经济快速进步，带动数字贸易蓬勃发展。《“十四五”对外贸易高质量发展规划》中明确把“提升贸易数字化水平”列入外贸发展十项重点任务之一。《数字贸易发展与合作报告2022》指出，作为数字技术和国际贸易深度融合的产物，数字贸易正成为全球数字经济开放与合作的重要纽带，有力推动了数字技术创新、产业数字化转型。由此可见，贸易数字化转型已成为一种趋势。近年来，面对国际市场环境的复杂多变和全球客户需求的不断变化，贸易数字化成为应对世界百年未有之大变局的关键。自贸区作为体制机制的试验田和对外开放的排头兵，更应发挥先行先试作用，在贸易数字化上做好文章。一方面，在数字贸易全球规制尚未成型之时，探索建立全球数字贸易规则标准，这是推动创新发展，增强国际市场竞争力的重要抓手。另一方面，统筹好数据有序、安全、自由的跨境流动，处理好数据自由流动与数据安全监管之间的关系，保障信息安全和消费者隐私。在自贸区，针对我国数据管理中的难点问题，进行地方性政策试点和技术应用试点，探索数据分级分类管理，建立数据安全审查机制和信任机制，搭建数据跨境流动安全渠道。持续优化自贸区营商环境。改善营商环境是一个循序渐进的过程，各地经济基础不同，提升速度存在差别。对于开放水平最高的自贸区，可以先营造更为优越的小环境，为构建开放型经济新体制探路。经过多年实践，我国自贸区不断在优化营商环境上下功夫。对标国际国内最高水平，自贸区营商环境仍有提升空间。需进一步简政放权，强化后续监管与服务、完善政府信用体系建设考核办法，加强诚信政府建设、打造专业化营商服务团队，培养国际化人才，建立人才管理体系。此外，自贸区需要做到专业化定制，将地方文化背景注入营商环境建设过程中，以特色提高自贸区吸引力。与国际规则相融合，加速双边及多边自由贸易区建设。自贸区同我国多双边自由贸易区建设相得益彰。截至目前，我国已经与26个国家和地区签署了19个自贸协定，自贸伙伴覆盖亚洲、大洋洲、拉丁美洲、欧洲和非洲。2022年1月1日《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已正式生效，意味着我国参与的全球人口最多、贸易规模最大的自由贸易区正式落地。未来，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，我国需要持续推进更多高水平多双边自由贸易区建设，逐步建立起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。充分发挥自贸区试点作用，更好地服务于多双边自由贸易区的谈判、协定的签署和落地。
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