美国商业航天界激辩该由谁来承担监管职责？

9月29日，美国联邦通信委员会（FCC）一致投票通过了本月早些时候的一项草案，给寿命结束后的卫星如何处理，设定了新的要求。FCC要求，在2000公里或更低的轨道上结束寿命的卫星，五年内要脱离轨道。它取代了此前25年内脱离轨道的指导方针。

FCC主席杰西卡·罗森沃塞尔在FCC会议上发表简短评论时表示：“25年是一段漫长的时间，没有理由再等那么久了，尤其是在近地轨道上。”

会议上没有对拟议的规则进行辩论，该规则旨在在越来越多的遥感和通信星座发射的时代加快卫星的处置。另一位委员杰弗里·斯塔克斯（Geoffrey Starks）表示：“有了这个命令，我们确实采取了切实可行的步骤，将低地球轨道卫星的寿命结束后销毁时间减少到不超过五年，这是一个很容易实现的时间表。合规将是扭转碎片扩散曲线的新规则。”

关于将任务后处置期限从25年改为5年，几乎没有什么争论。大多数业内人士一致认为，鉴于低地球轨道上卫星和碎片数量的快速增长，大约20年前制定的25年准则已经过时。

虽然没有人反对将脱轨寿命改为五年，但关于FCC是否有这份职权，存在争议。在FCC投票前两天，众议院科学委员会的两党领导层要求委员会推迟投票，质疑其监管脱离轨道寿命的权力。

在一封信中，成员们表示，他们支持为“安全、可持续的空间环境”所做的努力，并且不反对任务后五年的处置时间表。“然而，我们担心，委员会关于颁布有关这一规则的建议可能会产生不确定性，并可能产生相互冲突的指导意见。”

成员们质疑FCC是否有权根据现有法律制定此类法规，这是他们在两年前FCC考虑类似改革时提出的问题。FCC随后决定推迟做出决定，以获得更多反馈。

众议院议员也担心FCC的决定会造成混乱。由白宫科学与技术政策办公室（OSTP）协调的一项独立跨部门工作正在处理相关问题，这是7月发布的轨道碎片实施计划的一部分。该计划的一个主题就是重新审视25年脱轨规则。

OSTP空间政策助理主管恩兹因·尤佐·奥克洛（Ezinne Uzo Okoro）淡化了该实施计划与FCC行动之间的任何冲突。“FCC是轨道碎片机构间工作组的一部分，并将继续是其一部分，”她在夏威夷高级毛伊岛光学和空间监视技术（AMOS）会议上表示。“这一切都是协同工作的。这不是单独的努力。”

但另一位政府官员在第二天的会议上发表讲话，给出了更为关键的评估。“我认为FCC已经非常积极地突破了他们的权限。”美国国家海洋和大气管理局（NOAA）太空商务办公室主任理查德·达贝洛（Richard DalBello）说，该办公室正致力于从国防部接管民用空间交通管理职责，这是美国总统太空政策指令3的一部分。

他在谈到FCC时表示：“尽管我肯定要祝贺他们的智力工作的深度，但他们所阐述的很多事情可能超出了他们的工作范围。”

FCC在几年前加大了力度，首先将25年期指南应用于商业航天许可证，现在又实施了新的五年期规则，部分原因是联邦政府中没有其他人感兴趣，或者认为他们有权实施这一规定。这项新规定将在两年后生效，不仅适用于申请FCC许可证的公司，也适用于在其他国家获得许可的卫星，这些卫星寻求“市场准入”或FCC在美国提供服务的许可，使其范围超出了许多政府规定。

FCC委员内森·西明顿（Nathan Simington）表示：“我们可以选择将轨道碎片规则扩展到任何寻求美国市场准入的人，从而为全球商业运营商制定一个默认规则。这是一种强大的、甚至无法抗拒的激励。”

FCC对轨道碎片的监管正值业界广泛讨论关于谁应该监管新商业航天活动之际。例如，FCC监管通信，NOAA的太空商务办公室（Office of Space Commerce）审批商业遥感卫星，联邦航空局批准商业发射和再入。

然而，一场长期的争论围绕着不属于现有市场的新空间应用展开：卫星在轨服务、商业空间站、月球着陆器等等。为了遵守《外层空间条约》第六条，美国必须对公司和组织开展的空间活动提供“授权和持续监督”。

关于谁应该负责这些活动的“任务授权”，已经有很多建议，通常集中在美国联邦航空局（FAA）或NOAA太空商务办公室。在10月13日于华盛顿举行的地球外研讨会上，FAA前商业太空运输副局长乔治·尼尔德（George Nield）提议，应该将其交给联邦航空局的母机构——运输部（Department of transportation）。

他说：“我的建议是，我们借此机会承认太空飞行是一种运输方式，就像公路、铁路、海事、航空和管道一样，并在美国运输部下设立一个商业太空运输局。”。“这可能是一个管理空间的一站式商店。”

卡明斯在FCC最近的一份通知中表示：“我认为这是一个迹象，表明我有机会告诉FCC，他们不是恰当的授权机构。”。

另一些人则倾向于商务部。上周，在美国宇航学会（American Astronamical Society）的沃纳·冯·布劳恩纪念研讨会（Wernher von Braun Memorial Symposium）上，米克斯、布特拉和以色列公司（Meeks，Butera，&Israel）的合伙人、参议院商业委员会（Senate Commerce Committee）前工作人员乔尔·格雷厄姆（Joel Graham）在一个小组讨论。“我认为商务部可以最敏捷，最有意义地处置这些高度动态的活动。”

拜登政府正在通过国家航天委员会制定自己的任务授权提案。在9月9日的航天委员会会议上，副总统卡马拉·哈里斯指示各机构在180天内就任务授权提出建议。

作为这项努力的一部分，航天委员会计划在11月14日和21日举行两次公开“倾听会议”。第一次会议将寻求有关新空间能力的反馈，第二次会议将专门讨论《外层空间条约》要求的授权和监督方法。

10月19日，在全球卫星服务论坛的一次小组讨论中，国家航天委员会商业航天政策主管戴安娜·霍华德（Diane Howard）表示，这一努力在过去几个月得到了推进，“因为副总统在与几家从事新商业活动的公司会面后，对其中的一些问题非常了解”。这引发了9月航天委员会的讨论，并宣布了180天的时限。

她表示，虽然哈里斯给出的期限是180天，但霍华德表示，“我们将在3月7日之前从行政部门得到一些东西”。将比建议“更正式”。“我们准时到了。”

更广泛的卫星服务领域，在空间在轨服务、组装和制造领域（ISAM），也一直在关注FCC今年夏天就如何监管ISAM任务展开的程序。“调查通知”要求提供信息，说明FCC在ISAM任务所需的频谱许可、轨道碎片法规，甚至在地球轨道以外的ISAM任务中可能扮演的角色。

在全球卫星服务论坛上，一些人认为FCC需要解决ISAM的特定频谱相关问题。“我们今天没有ISAM服务可以使用的频谱分配，”SpaceLogistics的业务开发和运营副总裁乔·安德森（Joe Anderson）说。SpaceLogistic是诺斯罗普·格鲁曼公司的子公司，负责运营两个任务扩展运载器，目前连接在地球静止轨道的国际通信卫星组织卫星上。

在这两次MEV任务中，SpaceLogistics使用了国际通信卫星组织的卫星频谱分配。“但是，随着业务扩大，我们的航天器将更频繁地四处机动，需要更多的频谱接入保证。”

然而，一些人担心FCC通过制定规则，可能会寻求在监督ISAM任务中发挥更大的作用。“我知道有些人会把这当作FCC可能试图越权的信号，”从事卫星服务系统的美国Astroscale公司的监管事务委员会劳拉·卡明斯（Laura Cummings）说。“我认为这是一个迹象，我有机会告诉FCC，他们不是任务授权机构。这最终将需要国会立法”。

Atomos Space首席运营官威廉·科沃尔斯基（William Kowalski）在同一小组中表示：“先拿出一些东西，写在纸上，继续推进，然后也许我们可以再进一步讨论立法问题。”。

前参议院工作人员格雷厄姆也认为国会需要解决任务授权问题。他说：“这将需要国会与之对话。关于如何监管以及如何授权这些任务，有一些重大问题需要回答。”

即使是FCC中的一些人也担心他们可能会超越自己的权限。布伦丹·卡尔（Brendan Carr）委员表示：“长期以来，我对FCC的单独行动表示了一点怀疑。我们需要其他机构的专业知识，事实上，这些机构确实有一批火箭科学家来帮助我们了解这一点。”

与此同时，公司在推进新的商业航天项目时，也在寻找一些确定性。“我们需要有可预测性，需要有明确性，还需要在监管体系方面有确定性。”红线公司（Redwire）负责民用空间和外部事务的执行副总裁迈克·戈尔德（Mike Gold）在“超越地球”研讨会上表示。他警告说，公司今天在处理不同政府机构关系是面临着挑战。

他说：“整合和简化至关重要，这不仅因为使企业运行更容易，还将带来更好的安全和更好的创新。”

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· 《卫星与网络》特别顾问：王兆耀

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