中央文件定调！超大特大城市，不能再随意扩张了
文|凯风
大城市扩张之路，戛然而止。
城市不是越大越好。
中央日前印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出，推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张……合理确定城市规模、人口密度、空间结构。
这不是顶层文件首次提出“超大特大城市瘦身健体”。
在此前的多个文件中，严控省会城市规模扩张、严控撤县建市设区、坚持行政区划保持总体稳定、防止都市圈盲目扩张规模等，就已被多次提及。
这意味着，前些年盛行一时的城市合并、撤县设区、大都市圈扩张等模式，或将迎来终结之时。
过去10年，合肥、成都、西安、济南、长春借助合并周边地市，迅速做大了城市体量和城区人口规模，城市能级得以迅速晋级。
这几年盛传的深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、西安合并咸阳、汕揭潮合并、宁波舟山合并等，或将进入无限期搁置阶段。
同时，这10年来，全国消失了140多个县，而增加了120多个市辖区、10多个县级市。
借着撤县设区的浪潮，北上广深、武汉厦门南京佛山等率先进入“无县时代”，众多城市的市区、城区得以大幅扩张。
此外，随着“城市抱团”竞争成为主流，大都市圈扩张成为超大特大城市不约而同的选择。
目前，南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉等7个都市圈规划获得国家层面批复，
不过，最近政策已经出现转向，根据《“大都市圈”梦碎了》一文，国家层面指出：
我国都市圈发展还处在初级阶段，各地要尊重客观规律，不能跨越发展阶段，在不具备条件的情况下推动都市圈建设。
当超大特大城市扩张受到严控之时，未能把握上一轮扩张机遇的地方，想要再靠行政力量扭转自身的规模劣势，或许难上加难。
毕竟，机会一错过就不再有，而下一轮政策转向，至少还要等上几年乃至10年之久。
这一轮政策调整，针对都是“超大特大城市。
根据城区人口的不同，我国将城市分为超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等层级。
根据最新七普统计资料，包含直辖市、副省级市、地级市及县级市在内，我国共有106个大城市，包括7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、71个II型大城市。
其中，超大特大城市共有21个，主要由一线城市和强二线城市构成。
7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。 14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。
值得注意的一点是，这里的衡量标准并非全市人口，而是局限于城区人口。
根据定义，城区不包括镇区及乡村人口。一般而言，凡是城市化率不高、县域及乡村过多的地方，城区人口规模会远远低于全市人口。
根据城市发展阶段的异同，城区人口最高占全市人口比例可达9成以上，最低的低于20%。
这正是石家庄、临沂等地全市人口超过千万，但未能跻身特大城市的原因所在。
另外一点，由于县级市被单列，苏州、宁波等一些下辖多个县级市的地市，城区人口规模有所低估。
苏州下辖了昆山、太仓、常熟、张家港四个县级市，这些县级市经济相对发达、人口规模庞大，但不与苏州城区进行合并统计，因此导致苏州仅位列I型大城市。
要知道，昆山早已有独当一面之力，单靠一个县级市集聚跻身了II型大城市之列。
如果考虑到县级市层面的城区人口，苏州早已是不折不扣的特大城市。
超大特大城市，为何不能再随意扩张了？
这一轮新冠疫情，或许是最大政策转折点。
无论是2020年初的武汉，还是2022年初的上海，抑或2022年底的广州，千万级超大特大城市的疫情影响，都会因过度庞大的人口规模和人口密度而被放大，带来严重的经济损失。
更关键的是，疫情等突发事件的层出不穷，对超大特大城市的治理带来全新挑战。
不是每个城市都有现代化的治理能力，许多地方都很难在人口流动、疫情防控和经济发展之间取得平衡。
虽说如今新冠疫情正在进入“最后一程”，但超大特大城市暴露出的问题，同样需要正视。
当然，根据经济规律和城市发展规律，人口向大城市聚集是全世界共同现象。
所以，未来超大特大城市还会在无形之中继续走着扩张之路，但扩张的方式和路径，将与过去完全不同。
显然，那种动辄依靠吞并周边地区做成“巨无霸”的路子，走不通了。
超大特大城市，如何瘦身健体？
根据各地政策文件，超大特大城市，既要想办法瘦身，但更关键的还是健体。
第一个转向，相比于单个城市的无限扩张，打造由中心城市、都市圈、城市群构建的城市梯队，无疑是关键。
无论是强省会战略，还是中心城市战略，过去强调的往往都是极核城市的扩容，集资源于一身，虽然做大了自己，但副作用极其明显。
如今，在“抱团竞争”的导向之下，都市圈、城市群成为主流。
根据《人民日报》最新刊发的《加快转变超大特大城市发展方式》一文的提法：
建立中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制。
这将是未来城镇化的主要发展方向。
何以瘦身健体？
第二个转向在于，产业转型是重中之重，转移落后产业、发展先进产业是必由之路。
前不久发布的十四五城镇化方案，对“瘦身”和“健体”做了明确表述：
瘦身：超大特大城市要有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。 健体：优化提升中心城区功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提高综合能级与国际竞争力。
可见，超大城市并非不允许扩张，而是一改过去来者不拒的扩张姿势。
纾解低端产业，全面拥抱高新产业，可谓大势所趋。
这方面，北京、上海、深圳、广州、杭州等地走在前列。
以广东为例，根据《中国第一大省，正在“拼命”搞经济》一文分析，广东在电子信息、装备制造等核心支柱产业之外，还构建了10个战略性新兴产业。
目前，广东的新一代信息技术、生物医药、新能源汽车等新兴产业已经初具雏形。
第三个转向，大城市的郊区化，省域副中心城市的崛起，强县经济的凸显，开始为人所关注。
一是，大城市瘦身，主要针对的是中心城区，而郊区有望成为产业、人口疏解的方向。
北京在通州规划了城市副中心，上海在郊区规划了5大郊区新城，广州则试图对外围郊区开展“差异化落户”……
上海5大郊区新城
二是，省域副中心城市的崛起，将会给强中心城市带来一定挑战。
多个省份已明确省域副中心城市：
广东的湛江、汕头、珠海；四川的绵阳、宜宾等；湖北的襄阳、宜昌；河南的洛阳、南阳；湖南的岳阳、衡阳；广西的柳州、桂林……
不过，仅仅给予一个副中心城市的名号并不够。毕竟，这些城市与省会之间有着难以弥补的差距。
三是，推进以县城为重要载体的城镇化建设，强县经济成为潮流。
不是每一个县城都有独当一面的能力。
这方面，在大城市群、大都市圈内的县域，能够享受到中心城市的辐射，无论是作为卫星城市还是副中心城市，都不乏吸引力。（参阅《2022年，全国百强市、百强区、百强县、百强镇排行》）
对于偏远地区，或者本身缺乏产业支撑的中小县城，无论是产业吸引力还是公共服务，都存在明显短板，这些县域如何强身健体值得关注。
总之，错过了上一轮城市扩张的机会，现在再靠外延式扩张实现城市能级晋级，可谓难上加难。
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国民经略主笔 凯风 作品
清华大学出版社，可点击图片查看
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