【金融行业】延期还本付息政策如何有序退出？—部分境外经济体的镜鉴

一、我国延期还本付息政策退出压力

为落实好“保市场主体”要求，人民银行等监管部门自2020年年初开始落地面向中小微企业等市场主体的延期还本付息支持政策，该政策有力支持了各类市场主体平稳度过疫情冲击。

从政策层面上来看，2020年3月1日，银保监会等部门发布《关于对中小微企业贷款实施临时性延期还本付息的通知》（银保监发〔2020〕6号），正式开启延期还本付息政策。此后至今，人民银行等监管机构有陆续发布了4次延长了延期还本付息政策的有效期，并且逐步将延期还本付息政策的惠及面由中小微企业（含小微企业主和个体工商户）拓展到了货车司机等主体。根据最新政策，在2022年11月14日发布的《关于进一步加大对小微企业贷款延期还本付息支持力度的通知》（银发〔2022〕252号）文件中，人民银行等部门将小微企业还本付息政策的截至日期进一步延长至2023年6月30日。

从延期还本付息的总额来看，2020-2022年，延期还本付息政策每年惠及的贷款规模均超过6万亿元。值得注意的是，自2021年年底之后，监管机构及各银行当年并未再披露银行业整体或银行个体延期还本付息贷款存量余额的数据。不过考虑到2022年第四季度我国多地受到了疫情的冲击，2023年上半年末或将仍有较大规模的贷款处于延期还本付息状态中。

从延期还本付息贷款的质量来看，根据一家国有大行领导在2021年“推动银行业保险业高质量发展新闻发布会”上的发言，小微企业延期还本付息贷款的不良率要略高于普通贷款[1]。截至2022年4月末，银行业普惠型小微企业贷款不良率为2.18%，高于银行业整体不良贷款率0.36个百分点[2]。从银行对延期还本付息贷款的实际操作来看，相应贷款的展期期限一般为6个月，假设有一半的企业在2022年年中申请延期还本付息，根据最新监管政策这部分贷款可以由2022年末延长至2023年6月末还款，在当前延期还本付息政策期限结束时约有3万亿的贷款仍处于延期还本付息状态。

二、境外贷款延期还款政策的推出与退出

2.1 香港“预先审核还息不还本”政策

2020年4月17日，我国香港地区金融管理局（以下简称“金管局”）联同银行业中小企贷款协调机制（以下简称“协调机制”）推出“预先审核还息不还本”政策，主要针对年度营业额在8亿港元或以下及逾期还款不超过30日的企业客户。对于满足上述条件的合格客户，经申请后其贷款本金在政策实施期内自动延期，其中一般贷款（包括循环贷款）的本金还款延期6个月；贸易融资贷款因其短期性质，本金还款将延期3个月。不过值得注意的是，虽然参与“预先审核还息不还本”项目的企业可以享受贷款本金延期偿还的优惠政策，但仍需定期偿还贷款利息。截至2020年10月，我国香港地区“预先审核还息不还本”政策已延长6次至2023年7月底。

考虑到“预先审核还息不还本”政策实施时间之长，以及加息对客户的长远利息负担等因素，香港金管局和协调机制于2022年2月开始着手布局政策的退出路径，具体来看包括两个部分：

一是对于当期有一定还款能力的企业，鼓励企业自愿选择偿还部分本金。香港金管局和协调机制于2022年2月23日发布《“预先批核还息不还本”计划再延长6个月》的通知[6]，指出：“正在参与还息不还本的企业客户，可以在任何时间自愿选择开始部分偿还本金。”即2022年2月23日至2023年2月22日期间，借款人可以自愿选择申请偿还原来贷款本金的20%。随后在2022年10月20日的新闻发布会上，监管部门再次优化部分本金还款选项，在为期一年恢复偿还原来本金20%的选项之外，新增一项为期两年偿还原来本金50%的选项，鼓励参与计划的客户积极考虑采用部分本金还款安排，从而避免日后政策退出时带来的一次性资金压力。

二是针对多次延期还本的企业及时提供信贷支援计划。具体而言，对于同一笔贷款连续展期540天或以上，或同一笔贸易融资贷款连续展期270天或以上的企业，银行可以采取弹性安排，在符合审慎风险管理原则下，按客户的个别情况，针对该笔贷款考虑通过贷款重组等其他更合适的安排协助客户渡过难关。从香港金融监管局对于延期还本期内实施重组的贷款监管要求来看，因此而进行的重组贷款并不需要归为“逾期”或“不良”类贷款，对于重组后恢复正常还款的贷款，商业银行也无需提取更多的拨备和更多资本。

值得注意的是，在中国香港地区2022年年初优化防疫政策之后，“预先批核还息不还本”仍在2022年9月和2022年10月获得了两次延长，延期还本截止时间逐步由2022年10月延长到了2023年7月底。从这个角度来看，即使防疫政策优化后经济出现了好转迹象，为了平滑有序的退出相关政策，中国香港地区的监管部门仍继续对 “预先批核还息不还本”进行了进一步延期。

从政策实施的效果来看，“预先审核还息不还本”政策于2020年5月起生效，共有约100家银行参与，根据测算最多可以覆盖约12万家符合条件的企业客户。根据香港立法会财经事务委员会的报告[7]，在2020年5月至10月期间，共有1.9万家企业客户参与，占全部合格企业客户的16%。截至2022年10月31日，仍在参与该政策的企业客户已下降至约2500家，参与率仅为2.1%，较政策推出初期有显著下降。

2.2 澳大利亚延期还款计划

澳大利亚的贷款延期还款计划于2020年3月20日开始推出，由澳大利亚银行业协会（Australia Banking Association, ABA）主导银行对受COVID-19影响的小企业实施为期6个月的贷款本金延期偿还计划。2020年7月8日，ABA实施新一轮的企业贷款支持政策，包括延长贷款期限、合并债务等。其中，对于在六个月的延期结束时（即2020年9月底）仍无法正常还款，或尚未与银行开展贷款重组安排的企业，借款人可以再次申请将贷款延期偿还期限继续延后4个月。至 2021 年 3 月 31 日该计划结束时，超过99%的延期贷款已恢复还款。

在延期还款的监管方面，为了协助授权存款机构 （Authorized Deposit Taking Institutions，ADI）[8]在疫情期间支持小企业，澳大利亚审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority，APRA）[9]为受COVID-19影响的贷款提供临时监管政策调整支持。对于符合条件的借款人，ADI无需将延期还款视为贷款重组，也无需将延期视为逾期或不良贷款，即银行可以将申请延期的贷款视为正常类贷款。但在批准延期时，ADI必须确信借款人有较好的前景，从而能够在延期结束时以妥善偿还贷款。

澳大利亚监管部门要求，在延期还本的同时，这些借款人应向银行保持正常的利息支付。根据澳大利亚会计和银行规则，如果银行不收取贷款利息，即使贷款本金偿付被推迟，贷款也必须被视为“不良贷款”且需要计提减值准备，从而对银行的资产质量和资本充足率产生侵蚀。

此外，APRA定期公布贷款延期还款的数据，使市场参与者和公众能够更好了解延期贷款的信用风险规模和整体情况。其中，APRA定期公布的延期还款数据包括：银行进行的延期还本贷款规模及其在总体贷款中的占比，其他有助于评估延期贷款还款组合风险的指标，以及还款延期结束时可能仍未正常还款的贷款规模和占比。贷款延期偿还计划虽然帮助受COVID-19影响的企业在疫情期间稳定经营，但也可能导致澳大利亚银行业和经济面临风险。在延期还款期结束时，许多借款人可能仍然无法偿还贷款本金，相关贷款的违约不仅可能影响借款人的信用资质，同时也将会对ADI的资本水平带来了额外的压力，甚至限制它们继续向其他借款人提供贷款。考虑到市场参与者的准确决策依赖于透明的信息，而缺乏信息会导致参与者做出最坏的假设，因此通过提供延期贷款的数据，可以帮助ADI更好预防延期贷款劣变的风险。

从计划实施的效果来看，政策实施初期是延期贷款数量的峰值，有效的支持了企业应对疫情的负面影响。截至2020年6月末，澳大利亚约有50万笔个人住房抵押贷款和超过20万笔小企业贷款暂停还款，涉及延期贷款金额分别为1950、550亿美元，合计约占ADI贷款总额的10%。其中个人住房抵押贷款占延期还款贷款总额的大多数，比例高达71%，但小企业贷款延期还款的发生率较高，约有17%的小企业贷款申请延期还款，而个人住房贷款的这一比例为11%。首次6个月延期结束是借款主体恢复还款的高峰期。截至2020年10月末，在6个月的贷款延期结束时，超过13万笔个人住房抵押贷款和5万笔中小企业贷款已经恢复还款，涉及延期贷款金额分别下降至为682、143亿美元，合计占ADI贷款总额的3.3%。在政策退出时，基本全部延期还本的主体已恢复还款。在2021 年 3 月 31 日计划结束时，只有不到 5000 名房主和小企业仍在使用延期贷款，占ADI全部贷款的比重低于1%，至2021年9月30日，随着其他临时性延期还款的贷款优惠结束，延期贷款占全部贷款的比重已下降至0.4%。

2.3 加拿大延期还款计划

自 2020 年 4 月以来，在加拿大监管机构的指导下，当地金融机构实施了主要针对家庭债务的延期还款计划。该计划平均延期偿还期限为6个月，同时延期付款额计入未偿债务余额，利息在贷款延长期间将继续累积，借款人需要在恢复还款后偿还递延的本金和未付利息。

截至2021年9月，加拿大央行累计发布了4篇关于加拿大金融机构涉及延期付款的报告（数据分别截至 2020 年 9 月、2020 年 12 月、 2021 年 3 月和2021年7月），用来跟踪有关借款人延期偿债的具体情况。从实践来看，延期贷款的种类主要包括住房抵押贷款、分期和汽车贷款、房屋净值循环贷款（HELOCs）、信用贷款（剔除HELOCs额度）以及信用卡贷款。

从计划实施的效果来看，根据加拿大央行公布的数据，自政策推出以来，加拿大共有约 16% [10]的住房抵押贷款享受了延期付款的政策优惠，其次为分期和汽车贷款，最高占全部该类贷款数量的6.3%。在首次6个月延期结束时，即 2020 年 9 月底时，加拿大许多延期还本贷款已恢复正常还款，其中信用卡延期恢复最为明显，约70%的信用卡还款恢复正常。相比之下，大约一半申请延期的抵押贷款仍继续延期。截至 2021 年 7 月，除少部分信用卡贷款外，2020 年延期还本的所有其他贷款均已恢复正常还款。

2.4 其他国家延期还款计划

欧盟国家中斯洛文尼亚于2020年3月20日通过《借款人债务延期偿付干预措施法》[11]，决定将符合相关标准企业的债务偿还推迟12个月。此后斯洛文尼亚监管机构分别于2020年11月25日、2020年12月29日将申请延期的期限延长至2021年 2 月 26 日，而获批机构的延期付款应于 2021 年 3 月 31 日前生效。同时，斯洛文尼亚于2020年4月2日通过的《确定遏制COVID-19流行病并减轻其对公民和经济后果的干预措施法案》，进一步为企业申请延期偿还的债务提供政府担保，担保金额相当于银行和债权人同意推迟延期还款本金金额的25%，其中对于由于政府防疫政策而无法正常开展生产活动的个人和企业，担保比例可以高达50%。

通过引入政府担保机制，可以有效降低政策退出时银行面临的不良贷款生成压力。以某银行的4亿元信用贷款为例，若其中某一笔1000万元信用贷款劣变为不良，此时银行不良贷款生成率为2.5%；如果有政府或第三方机构为该笔贷款提供80%贷款担保，当1000万元信用贷款劣变为不良时，银行仅承担20%的风险损失即200万元，此时不良贷款生成率仅为0.5%。

美国、英国等主要发达国家也出台过类似的政府担保贷款。美国于2020年4月推出主街贷款计划（Main Street Lending Program，MSLP），借款人向银行等金融机构发起贷款申请，在贷款发放后，银行等金融机构可以将贷款金额的95%出售至由波士顿联邦储备银行设立特殊目的工具（SPV），以达到风险出表的目的，最终由波士顿联邦储备银行和美国财政部作为主要贷款人为这95%的贷款兜底信用风险。

2020年初，英国政府也相继出台了疫情业务中断贷款计划（Coronavirus Business Interruption Loan Scheme，CBILS）、疫情大型业务中断贷款计划（Coronavirus Larger Business Interruption Loan Scheme，CLBILS）以及反弹贷款计划（Bounce Back Loans Scheme，BBLS），鼓励银行向不同类型的企业发放纾困贷款，并由政府提供80%或100%的贷款担保。但考虑到美国的主街贷款计划利率相对较高且主要面向中型企业，MSLP贷款实际效果并不理想。截至2021年1月8日计划终止，仅累计发放了174.6亿美元贷款，仅为原计划总规模的2.9%。

从英国的政府担保贷款计划实施效果来看，截至2021年5月31日计划结束，CBILS、CLBILS、BBLS共计批准了793.1亿英镑的贷款，涉及贷款167万笔，相当于约28%的英国企业均获得了贷款。其中，BBLS贷款规模和数量最大，共发放贷款156万笔，占以上三类纾困贷款计划笔数的93%，放款金额473.6亿英镑，占以上三类纾困贷款计划总规模的59%。从单笔贷款的情况来看，BBLS平均每笔贷款金额为3万英镑，超过90%的BBLS贷款流向了营业额低于63.2万英镑的微型企业，超过58%的贷款申请其申请金额达到了该计划5万英镑的申请上限。

三、对我国延期还本付息政策退出的启示

从各国政策初衷来看，“延期还本付息”主要是为最大限度降低疫情对原本正常经营主体的冲击，从从海外退出的经验看，主要是为防范一刀切退出的“断崖效应”，同时要避免“养僵尸”的道德风险。基于这一原则，并结合海外经验，我们建议，可以考虑从以下几个方面平滑延期还本付息政策的退出影响：

一是可以将退出节奏与经济恢复情况挂钩。从中国香港地区“预先审核还息不还本”项目的实践来看，为了确保政策的平滑有序结束，即使在中国香港地区优化防疫政策、经济有所好转之后，监管部门仍将相关政策的结束时间推迟至2023年7月底。虽然当前我国已经优化防疫政策，但各类市场主体仍需一段时间才能恢复相对正常的经营，延期还本付息政策的存续余额也相对较高。为此，我们建议，可以退出节奏与经济恢复情况挂钩。具体来说，可以将企业与特定行业的恢复情况挂钩，当行业整体已经恢复正常，对该行业内企业疫情期间的特殊政策就应在一段时间内完成“应退尽退”，此时依然无法还本的付息的，可以纳入不良；反过来，在行业整体恢复前，疫情期间政策的退出就应保持弹性（具体后面几点会论及）。

二是考虑在政策有效期内，在继续让企业延期偿还本金的同时，逐步开始正常支付利息，减轻政策退出时企业偿付压力的提升。自2020年1月推出延期还本付息政策以来，我国银行对中小企业的贷款本金和利息均采用延期支付的方式。人民银行2022年11月8日发布的《关于进一步加大对小微企业贷款延期还本付息支持力度的通知》指出：“鼓励银行业金融机构与借款人按市场化原则共同协商延期还本付息，延期贷款正常计息，免收罚息。”对企业而言，由于政策有效期内无需偿还本金和利息，容易使得企业忽视资金成本而过度申请延期。而由于延期贷款需要正常计息，可能加大了企业未来的资金压力。对银行而言，由于无法正常收取利息，一方面可能使得银行在经营能力和盈利能力方面承压，另一方面使得银行难以更好掌握企业的实际经营情况和偿债能力。从我国香港和海外主要经济体的经验来看，银行对于延期偿还的贷款始终强调应继续收取利息。在澳大利亚，对于本金偿还推迟申请获得了批准的贷款，若该笔贷款无法正常支付利息，则其也必须被视为“不良贷款”并计提相应减值准备。

三是对仍处于延期还本付息状态企业的经营情况开展排摸，对不同经营情况的企业由银行牵头实施不同的还款计划。考虑到防疫政策变化、经济有所好转等背景下，部分行业、企业已恢复正常运转，因此下阶段可以考虑对恢复程度不同的行业和企业实施更为精准有效的支持政策，具体来看：

对于经营正常、资金相对充足的企业，鼓励其主动退出延期还本付息政策。截至2022年9月末，我国2022年实施延期还本付息的贷款金额为5.1万亿元，而2020年全年的延期还本付息金额为6.5万亿元。其中或有部分借款企业，无论其资金压力是否好转，都在持续享受延期还本付息的政策红利。相比之下，我国香港地区、澳大利亚、加拿大等参与延期还款的企业都在政策期内开始有序退出，延期偿还的贷款总额也在政策有效期内逐步压降。包括我国在内的主要经济体在延期偿还贷款的政策实践中，均要求未能按期偿还的贷款本金应继续计算利息，因此延期偿还贷款对企业而言意味着未来需要承担更多的利息支出。因此，通过鼓励经营状况好转、资金相对充足的企业主动退出延期还本付息政策，对企业而言可以减少利息支出等财务费用，对监管机构而言可以在后续政策制定时能更好聚焦于经营困难的企业。

对于经营尚可、资金压力相对较小的企业，鼓励自愿选择先期偿还部分本金。对于经营情况有所好转、资金流有所恢复的企业，可以考虑鼓励企业在还本付息政策到期前自愿偿还部分本金，从而避免日后政策退出时带来较大的还本压力。2022年2月以来，我国香港地区就多次鼓励企业自愿选择开始部分本金还款，包括1年偿还20%本金、2年偿还50%本金选项，帮助企业缓解到期一次性还本的压力。澳大利亚、加拿大等国家也在政策实施过程中，鼓励有困难的企业在政策到期前积极与银行沟通开展债务重组，通过分期偿还本金、合并贷款等方式来降低资金支付压力。

此外，考虑到一些企业在退出还本付息政策后，在经营过程中仍有正常的资金需求，银行可以根据企业实际情况，通过创设其他专属的借新还旧贷款产品去对接这部分企业的资金需求，以保证后续企业经营的正常开展。

四是考虑鼓励AMC等不良资产处置机构收购延期还本付息贷款，降低未来银行不良生成压力。斯洛文尼亚政府担保以及英国BBLS贷款为例，通过政府对贷款追加担保的方式，将银行的贷款风险部分转移至由政府承担，能有效降低银行贷款的风险敞口。考虑到我国涉及延期还本付息的贷款规模较大，若全部由政府实施风险担保，容易加大地方政府的财政负担，若部分由政府担保又可能引发道德风险，即银行倾向于将资产质量较差的贷款优先让政府追加担保。因此，可以借鉴美国MSLP贷款的实施经验，由第三方金融机构去收购部分银行涉及延期还本付息的贷款，以降低银行面临的风险敞口和不良压力。从我国实际情况来看，鼓励AMC去收购此类贷款无疑是一个较好的选择，不需要由政府拨款去成立专门的金融机构开展此类贷款的收购。

注：

[1] 资料来源：推动银行业保险业高质量发展新闻发布会，国新办网站，[EB/OL]，2021/03/02[2022/12/17]，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45008/index.htm。

[2] 资料来源：2022年5月18日国务院政策例行吹风会，中国政府网，[EB/OL]，2022/05/18[2022/12/17]，http://www.gov.cn/xinwen/2022zccfh/15/index.htm。

[3] 资料来源：2021年中国银保监会工作会议召开，银保监会，[EB/OL]，2021/01/27[2022/12/17]，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=962901&itemId=915&generaltype=0。

[4] 资料来源：中国金融改革开放呈现新局面，中国网，[EB/OL]，2022/06/24[2022/12/17]，http://news.china.com.cn/2022-06/24/content_78288611.html。

[5] 资料来源：2022年银保监会监管工作综述，银保监会，[EB/OL]，2023/1/13[2022/12/17]，https://mp.weixin.qq.com/s/2C5VGIoRle00X_KZ64MALQ。

[6] 资料来源：https://www.hkma.gov.hk/gb_chi/news-and-media/press-releases/2022/02/20220223-6/。

[7] 资料来源：https://www.hkma.gov.hk/media/chi/doc/about-the-hkma/legislative-council-issues/20221130c1.pdf。

[8] 参与企业贷款延期偿还计划的银行等金融机构。

[9] 独立的法定机构，负责监督银行、保险和养老金的机构，并对澳大利亚议会负责。

[10] 申请延期还款数量占全部贷款数量的比例。

[11] 资料来源：https://static.eurofound.europa.eu/covid19db/cases/SI-2020-11_447.html。