【金融行业】美国80年代的农业金融危机及其监管改革

2023-01-13 00:01

作者：赵梓翔，孔祥，李艳明，鲁政委

1980年代，美国爆发了自1930年代大萧条时期以来最严重的金融危机。这场农业金融危机持续了近10年，全方位地波及了美国农业、农场、农民和农业金融机构，并引发了从联邦政府、国会到州政府等多层面的救助。本文考察了危机的起因、爆发经过以及应对措施，其经验可以为我们更好地防范农业金融危机提供参考。

在1980年代，美国已建立起了包括农场信贷系统（Farm Credit System，简称FCS）、商业银行、农民家庭管理局（Farmers Home Administration，简称FmHA）等在内的农业贷款体系。其中，FCS偏重不动产类贷款、商业银行偏重生产类贷款、FmHA更偏重为资质不佳的农业借款人发放贷款。

但在1980年代，美国却爆发了一场较大规模的农业金融危机。危机的起因有如下几点：（1）宏观类因素：1970年代末和1980年代初美联储激进加息引发农业不动产资产下跌和部分银行息差变负，导致农民无法偿还贷款并造成各类农业金融机构出现严重损失；油价1980年代起下跌导致美国产油州兼农业州农民土地租金收入下降。（2）监管类因素：1980年代初美国政府实行“小政府”政策，导致监管机构降低了检查频率，不能及早发现并纠正问题银行；监管机构于1980年代初批准了大量的存款类机构的成立，加剧了银行业的竞争并分散了监管资源；1980年代联邦和州对银行本州和跨州经营及并购有诸多限制，导致许多银行资产来源单一，不能分散风险。

为化解危机，美国国会、农业部、州政府及议会、银行监管部门等从联邦到州级各类机构进行了针对农业金融机构、相关监管机构和借款人的全方位救助和改革：（1）对农业金融机构的措施包括财政补贴、增加融资渠道、设立保险公司、资本宽限、放宽会计要求、放宽银行跨州和州内经营及并购的限制、精简机构、加强信息披露等；（2）对监管机构的措施包括增加拨款、机构改革、监管指标优化、加强监管人手等；（3）对借款人的措施包括财政补贴、提供信贷、允许借款人贷款延迟偿还、加强借款人权利等。危机过后，FCS的信息披露力度加强，FCA对FCS的监管力度加大，FCS的贷款发放受到保险公司保费的约束变得更为审慎；此外，商业银行的监管机构人手得到增加，监管频率加强，银行牌照发放变得更为慎重，同时相关监管指标也得到了改进，便于监管机构更早发现并及时纠正问题。

FCS和商业银行由于美国国会及监管部门的各类措施使得其贷款损失率从1980年代中期开始下降，FmHA的贷款损失率于1990年代初开始下降。美国农业金融从1990年代开始走出危机，并在后续2008年次贷危机和2020年新冠疫情期间受到冲击较小。

一、1970和1980年代美国农业金融概况

美国农业金融围绕农场经济展开。美国农场债务自1970年代以来逐渐上升，直到1980年达到4823亿美元的峰值，此后因为农业金融危机而开始下降，直至1992年才出现回升。在此期间，美国农场债务中的不动产债务占比一直维持在一半以上。

1980年代美国农业金融机构主要由合作性金融机构、商业银行和政府部门构成。其中，合作性金融机构由FCS组成：FCS的全称是农场信贷系统（Farm Credit System）[1]，以向金融市场发债获得资金并将其以贷款形式发放给从事农业工作的借款人为主要运作模式，由系统银行、地方信贷协会和服务机构等组成，擅长农业不动产类贷款；商业银行擅长提供生产类贷款为主，其中涉农贷款占比较高的农业以地方运营为主；政府部门以FmHA为主：FmHA的全称是农民家庭管理局（Farmers Home Administration），隶属于美国农业部，负责为资质不佳的农民发放贷款，起到为农业金融托底的作用，是农场服务局（Farm Service Agency，简称FSA）的前身机构。

在市场份额方面，1980年代FCS、商业银行和FmHA农场贷款份额平均占比为30%、27%和13%，总计占比为70%；其余30%的部分份额由保险公司、个人及其他组成[2]。

在监管机构方面，1980年代的FCS受到农场信贷管理局（Farm Credit Administration，简称FCA）和国会的监管；商业银行受到联邦存款保险公司（全称Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）、货币总稽核办公室（全称Office of the Comptroller of the Currency，简称OCC）、美联储和州一级银行监管机构等机构的监管；FmHA受到国会、农业部的监管。

二、危机爆发

2.1 农业金融机构总体危机

1980年代，美国农民农产品收入停滞不前，且农民须偿还的贷款利息由于美联储激进加息迅速上升，从而造成美国农户偿债压力变重；同时，美联储加息导致农场不动产价格的下跌导致农民无法通过出售其不动产进而获得足够的现金以偿还贷款。上述因素导致美国大量农民无法及时偿还贷款，进而使得农业金融机构陷入危机。

申请破产的农民占总农民数量的比重和逾期30天以上未还的农场贷款占比，均于1980年代初期开始上升，直到1986年才开始逐步缓解：1982年有3.9%的农场贷款逾期30天以上未还，1986年上升至6.0%，随后1987年下降至2.7%；1982年共有0.8%的农民破产，而1986年上升至4.2%，1987年下降至3.3%。一名爱荷华农民表示，1970年代以来其要偿还贷款的利率稳定在7%左右，然而进入1980年代，相关利率猛增至18.5%导致其迅速破产。商业银行、FCS和FmHA的逾期贷款占存量贷款的比例从1981年开始攀升，1985年、1986年分别为7.3%，14.4%，并最终在1988年达到峰值49.8%[3]。

2.2 FCS危机

FCS于1980年代陷入危机，其中，1985和1986年尤为严重。由于FCS偏重农业不动产的发放，农业不动产价格的下跌对其冲击巨大。从逾期率来看，1980年FCS的贷款逾期率为0.5%；随后年年攀升，1985年达到8.7%并于同年请求国会提供高达60亿美元的联邦政府援助以避免其破产；1986年达到峰值的14.4%，随后开始下降。从贷款的损失情况来看，1984年FCS贷款损失为4.3亿美元，占FCS总农场贷款的0.5%；1985年为11.1亿美元，占总贷款的1.6%；1986年为13.2亿美元，占总贷款的2.3%。1988年，FCS出现了其史上第一家系统银行的破产；此外，在1980年代FCS诸多信贷协会也出现了破产。

2.3 农业银行危机

美国1980年代涉农商业银行普遍由于农业不动产类贷款无法偿还等各类因素出现危机。其中，农业银行（Agricultural Banks）是指涉农贷款占银行总贷款比例超过25%的商业银行。绝大多数的美国农业银行分布在爱荷华州等中西部和西南部地区，偏重地区经营。1980年代农业银行平均资产规模为2700万美元，远低于商业银行的1.9亿美元。在1980年代，美国农业银行的数量维持在3000-5000家，占商业银行总数的比例维持在23%-30%之间，然而农业银行发放的农场贷款占商业银行农场贷款的比例高达44%-51%[4]。

1980年代开始，美国农业银行表现不佳，并出现自1930年代大萧条时期以来最严重的倒闭潮。1980年代农业银行倒闭严重的年份是1985、1986和1987年，分别有60、58和58家农业银行倒闭。其中，1985年农业银行倒闭数量占全美倒闭商业银行数量的一半。倒闭的农业银行主要集中在爱荷华、堪萨斯、明尼苏达、密苏里和内布拉斯加等美国中西部地区[5]。

三、危机成因

3.1 宏观因素

美联储加息引发农业不动产资产价格下跌和银行息差变负

1970年代，伴随着低利率、低汇率和科技进步等因素，美国农业出口和产值逐步上升。当时的涉农贷款机构发放贷款条件较为宽松，更多依赖于不动产的抵押品估值，而非更为严格的现金流分析来衡量借款人资质，而对抵押品的估值也大多基于抵押品价格未来会不断上升的前提。上述因素导致1970年代各类农业不动产交易较为活跃并存在大量投机性行为[7]。

1970年代末，由于多年的低利率政策以及石油危机等因素，美国的通胀较为严重，因此，美联储开始实施较为激进的加息政策来控制通胀：1976年12月美联储基准利率接近4%，而1981年12月利率被提高到了22%左右的水平。迅速攀升的利率增加了借贷成本，抑制了投机活动并导致农业不动产价格下跌。

进入1980年代，美国农民农产品收入停滞不前，且农民须偿还的贷款利息由于美联储激进加息迅速上升，从而造成美国农户偿债压力变重；此外，农场不动产价格的下跌导致农民无法通过出售其不动产进而获得足够的现金以偿还贷款。在美国农业生产活动较为集中的中西部地区如爱荷华州，情况尤为严重，其农业不动产价格指数于1987年较1981年的最高位大幅下降近60%[10]。农业不动产价格的下跌导致大量农民资产大幅缩水，美国农场债务总额指数于1982年反超美国农场土地价值指数。农民实际收入水平从1980年末的228亿美元骤降至1983年的82亿美元，导致大量农民无法偿还贷款。

此外，从1933年至1970年代末美国对商业银行和储贷协会等储蓄机构[11]实施存款利率管制。1970年代末，联邦基准利率上升导致了美国国债收益上升：1979年美国银行存款平均利率比一年期国债年收益率低近5个百分点。许多储户因此将银行存款取出并投资于相关收益率更高的国债类共同基金等产品，导致了金融脱媒（disintermediation）现象。为了解决相关问题，国会1980年通过法案取消了银行等储蓄机构的部分利率管制并将存款保险金额从4万美元提高至了10万美元以避免储户的流失；1982年国会进一步通过法案允许银行等储蓄机构推出收益率与国债相仿的货币市场存款账户（money market deposit accounts）以避免储户流失。然而，相关法案的通过却导致了银行陷入了新的问题：由于许多商业银行的贷款发放却是固定利率模式，而存款利率以及货币市场存款账户利率受到加息影响浮动上升；美联储加息导致包括大量农业银行在内的商业银行的利息支出增加，部分银行因为息差变负出现严重损失[12]。

油价下跌加剧农业金融危机

此外，油价下跌也加剧了农业金融危机。1980年代初期油价开始出现下滑，并于1985年和1986年农业金融危机最严重时期出现了暴跌。在美国部分产油州兼农业州如得克萨斯州，当地农场主长期将部分土地租给石油开发商，油价下跌使得石油开发商撤离，导致当地农民土地出租相关收入下降[13]，也加剧了80年代的农业金融危机。

3.2 监管因素

1980年代初上台的里根政府实施“小政府”政策，削减联邦政府机构的人手导致银行监管机构人手不足从而降低了对银行的检查频率，导致不能及早发现问题银行并对其行为进行纠正。这也是导致包括众多农业银行在内的各类商业银行于1980年代陷入危机的原因之一[14]。

1980年代，新银行和储贷机构准入变容易，加剧了银行业竞争同时让监管资源变得分散，也是农业金融危机的起因之一。1980年-1990年，美国银行监管机构共批准了近2800家新银行成立，约占1990年美国银行总数的1/5[17]。

此外，州和联邦法律对于银行开设分支以及并购方面的限制导致其展业范围受限，资产来源单一，从而无法分散风险。截至1980年代初期，美国仍旧维持其长久以来限制银行跨州经营的传统：禁止银行在州内设置分支，而跨州设立分支以及并购活动也受到联邦和州法律的严格限制。在农业生产较为集中的地区，这种限制更为严格，导致了农业银行等偏向地方经营的商业银行缺乏分散风险的能力，这也是1980年代农业金融危机爆发的原因之一。

四、危机处理：救助与监管改革

为了应对危机，美国国会、农业部、州政府及议会、银行监管部门等从联邦到州级各类机构进行了针对农业金融机构、相关监管机构和借款人的全方位支持：（1）对农业金融机构的措施包括财政补贴、增加融资渠道、资本宽限、机构改革、放宽会计要求、放宽银行跨州和州内经营及并购限制等；（2）对监管机构的措施包括增加拨款、机构改革、加强监管职能等；（3）对借款人措施包括借款人财政补贴、提供信贷、允许贷款延迟偿还、加强借款人权利等。

4.1 美国国会

美国国会从1980年代起出台了多项法案应对包括农业银行在内的商业银行、FCS和FmHA的危机。

对商业银行的相关措施：

1985年美国农业金融机构游说团体呼吁国会允许相关银行推迟贷款减值损失的提取，然而相关法案未能在国会通过。但是，随着农业金融危机加深，1987年国会通过了《竞争平等银行法案》（Competitive Equality Banking Act）。法案中特别规定部分农业银行可以推迟贷款减值损失的提取。

1991年美国国会通过了《联邦存款保险公司提高法案》（FDIC Improvement Act）。法案加强了FDIC对银行的监管权限并提高了对FDIC及时发现并更正问题银行的要求。

1994年国会通过了《里格尔尼尔州际银行业务和分支机构效率法案》（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act），允许银行控股公司收购任何州的银行。此举彻底放开了美国长久以来对于银行跨州经营和并购的限制，加强了银行资产来源的多样性。

对FCS的相关措施：

1985年和1986年《农场信贷修正案》

为了帮助FCS渡过农业金融危机，1985年和1986年美国国会出台了《农场信贷修正案》（Farm Credit Act Amendments of 1985 and 1986）对FCA和FCS进行了改革。不过，当时的国会拒绝对FCS提供直接的资金支持，认为FCS无需外部拨款即可度过难关。其中，国会修正案的改革如下：（1）修正案加强了国会对FCA董事会的管辖权，之前董事会的批准无须经过国会；（2）修正案加强了FCA对FCS的监管权限，允许FCS可通过终止令（cease and desist order）终止FCS系统内问题机构的运作，而之前FCA并无此权限，更多是通过与FCS系统内问题机构协商的方式来处理相关问题；（3）修正案成立了以为FCS融资为目的的农场信贷系统资金公司（Farm Credit System Capital Corporation，简称FCSCC[18]），为陷入危机的FCS提供了新的融资渠道；（4）修正案剥离了FCA对FCS日常工作的管理权，使FCA成为了一个纯粹以监管FCS为职能的机构；（5）修正案允许美国财政部为FCA提供资金，确保FCA不会因为由于无法向FCS收取足够的检查费而无法实施正常的监管职能。（6）FCS可自行决定贷款利率（7）FCS可不遵守GAAP[19]会计准则，仅须遵守RAP会计准则。

1985年《农场信贷修正案》为FCS提供的最直接资金类帮助，就是成立了FCSCC。虽然国会当时并未对FCS进行直接拨款，可是成立FCSCC也为FCS提供了新的融资渠道。修正案规定FCSCC的主要职能如下：（1）通过发行债券为FCS融资，相关债券由FCS系统内所有机构共同承担；（2）协调FCS系统内财务状况良好的机构帮助陷入危机的系统内机构；（3）为不良贷款进行重组和清算。

然而，在实际执行中，FCSCC对FCS的帮助有限。由于当时危机严重，FCS系统内财务状况良好的机构并不愿意为系统内财务状况不良的机构提供资金兜底，也不愿意承担共同的债券义务，甚至对FCSCC发起了诉讼。在FCSCC存续期间[20]，仅为FCS发行了8.47亿美元的债券，远不及FCS在1982-1989年期间共高达37亿美元的贷款损失。随着危机持续蔓延，国会于1987年通过了新法案帮助FCS渡过难关。

1987年《农业信贷法案》

1987年国会通过了《农业信贷法案》（Agricultural Credit Act），内容如下：（1）给予了FCS价值高达40亿美元的援助；（2）成立了保险公司；（3）成立了旨在提高农业金融二级市场流动性的Farmer Mac；（4）精简了FCS系统机构并重新划分了辖区；（5）要求FCS和FmHA对借款人的债务进行重组避免借款人破产；（6）赋予了借款人及其家人回购先前因无法偿债而被收回的农场资产的权利等。这个法案的通过标志着FCS于1930年代以来首次接受联邦政府的资金援助，也增强了借款人对FCS系统的信心。

其中，农场信贷系统保险公司（Farm Credit System Insurance Corporation，简称FCSIC）的成立的目的是帮助FCS的贷款能够连本带息被偿还。FCSIC管理一只保险基金，为FCS系统银行发行的多数债券提供保险。美国财政部在FCSIC成立之初为其提供了2.6亿美元。FCSIC的董事会由FCA的董事出任，其中董事会主席由FCSIC的董事选举产生。FCSIC不属于FCS也不属于FCA，是一个独立的机构。

自从1989年开始，FCSIC每年向FCS系统银行收取保险费用：其中，国会规定FCS系统银行每年须向FCSIC支付其应计贷款额[22]的0.15%和非应计贷款额的0.25%的保险费用；FCSIC可调整其保险费率，但是其基金资产规模须大于被FCSIC保险覆盖的FCS系统银行债券资产的2%。截至2021年年底，FCSIC下属基金资产共约60亿美元；FCISC收入约5亿美元，其中约90%的收入来源于向FCS收取的保险费用，其余为投资国债等产生的利息收入[23]。

美国国会早年成立FCS时期望FCS具有抗周期的能力，即在周期低谷仍旧能够为农业生产者提供必需的贷款。然而，1980年代农业金融危机期间，FCS与商业银行一样陷入危机，因此加强FCS的抗周期能力是国会对其改革的方向之一。FCSIC对各类被保险的贷款收取费用，尤其是对高风险贷款收取更高费率的费用有助于促使FCS发放贷款时更加严谨，降低危机发生的概率。此外，在农业经济下行期间，FCSIC累积的收入可用于资助FCS，加强FCS的抗周期能力[24]。

对FmHA的相关措施:

1984年《紧急农业信贷法案》（Emergency Agricultural Credit Act）增加了FmHA生产类贷款的发放额度并允许借款人延期偿还已有欠款。

1985年《食品安全法案》（Food Security Act）加强了FmHA借款人的权利。FmHA要更及时和全面地向借款人披露贷款相关文件，同时借款人对贷款决定的申诉程序也得到了简化。此外，法案还保护了借款人重新获得原有住宅的权利。部分借款人由于无法及时偿还贷款导致其住宅被FmHA收走，新的法案规定借款人可重新租用之前的住宅5年并在5年后有优先回购的权利。

4.2 美国农业部

稳定农产品价格的CCC

隶属于美国农业部的商品信贷公司（Commodity Credit Corporation，简称CCC）为了稳定美国农产品价格，通过在供给和需求侧进行干预来减少美国农民因全球农产品价格波动受到的损失[25]。举例来说，为了控制美国乳制品的供给过剩状况，CCC于1980年代为自愿停止5年产奶的奶农提供了18亿美元的补助；CCC也鼓励美国农产品以加大出口的方式来消耗过剩的库存，并在1985-1988年为相关农民提供了价值高达22亿美元的出口补贴。

1980年代，CCC一共提供了1330亿美元的农产品补贴，其中有820亿美元以现金或者现金类票据的方式发放。从获得补贴的品种来看，谷物和小麦占相关补贴的59%，乳制品占12%，棉花占8%，大米占4%。

除了农产品类补贴，为了应对1980年代的农业金融危机，CCC也提供了水土保护和灾害补助等类别的支持。CCC于1985年设立了水土保护项目，鼓励农民退耕易流失的土地，截至1995年共提供了近250亿美元的资金支持，并休耕了3390万英亩土地。此外，为了应对1988年干旱造成的损失，CCC为受灾农户提供了近5亿美元的资金支持。

为农业金融托底的FmHA

1982年，FmHA放宽了对借款人的现金流要求，方便为借款人提供更多的流动性防止他们破产。1984年，FmHA推出了针对借款人的债务搁置项目（全称叫Debt Set-Aside Program，简称DSA）。符合DSA资质的借款人可5年内不用偿还债务，债务最高额度为20万美元，而且后续偿还也不需要支付任何利息。该项目1985年终止，DSA批准的相关被搁置的债务规模高达6.85亿美元。

1985年，FmHA开始为部分银行的涉农贷款提供高达90%的担保：如果该银行的涉农贷款无法收回，银行仅需要承担10%的相关贷款的损失。许多商业银行纷纷参与FmHA的担保项目。此外，由于许多农业银行陷入倒闭危机导致许多银行客户获得贷款的渠道变少，FmHA与FDIC签署相关协议，确保相关受到倒闭危机影响的银行客户获得符合FmHA资质的贷款[26]。

4.3 州政府和州议会

1980年代美国的州政府和州议会采取各类措施帮助农民度过农业金融危机，包括修改所属州的法律保护农民权利、为农业金融机构和农民提供债务重组的仲裁帮助、提供紧急信贷等。这些措施主要集中在美国中西部和西南部地区，缓和了当地农业金融危机。

此外，1980年代许多州议会还修改法案，放宽了此前关于银行于州内开设分支机构的限制，并允许外州的银行控股公司等参与本州银行的并购类活动[27]：1977年美国有12州禁止本州银行于州内设立分行，1990年仅有3个州禁止本州银行州内设立分行；1975年仅仅缅因州允许外州银行控股公司并购本州银行，1986年允许外州银行控股公司并购本州银行的州数量上升到了28个，1990年则上升到了46个。上述措施增加了银行展业范围并降低了其集中度风险[28]。

4.4 银行监管机构

美国三大银行监管机构分别为美联储、联邦存款保险公司（全称Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）和货币总稽核办公室（全称Office of the Comptroller of the Currency，简称OCC）。1986年美国三大银行监管反对对农业银行的贷款损失延迟提取，但鼓励银行与相关借款人共同解决贷款无法及时偿还等问题，并出台了资本宽限计划（全称为Capital Forbearance Program，简称CFP），即允许银行在资本水平低于监管规定的情况下继续运营。符合CFP资格的银行需满足如下条件：（1）资本与资产比率低于监管要求，但是必须高于4% ；（2）必须符合FDIC的农业银行或者能源银行的定义；（3）导致相关银行陷入危机的原因须为受到整体经济下行的影响，而并非管理不善所致。此外，相关银行须连续提交未来七年如何恢复资本规模的计划，并每年汇报相关进展。CFP的截止日期为1987年底。

然而，截至1987年初，只有极少数银行通过了CFP的申请，国会和农业相关的游说团体认为CFP的条款过于苛刻。美国三大监管机构于1987年稍微放宽了CFP的条件：（1）新的CFP允许任何银行申请，不再局限于监管机构认定的农业或者能源银行类别；（2）取消了4%的资本与资产比率限额；（3）将截止日期延长至1989年底。此举导致了更多银行通过了CFP的申请。仅1987年，就有156家银行通过了申请，远高于1986年的52家[29]。

FDIC后续研究了哪些指标对农业银行危机有更好的前瞻性。结果发现，贷款与资产比例是最好的预判指标，贷款占资产比重过高的农业银行更容易陷入危机，贷款增速过快的农业银行也容易陷入危机，而ROA、ROE等指标并不如上述指标有前瞻性。美联储研究人员Kliesen和Gilbert（1996）认为，涉农贷款比例过高的农业银行相较于其他农业银行更容易爆发危机，主要是因为其资产投放过于单一，缺乏分散风险的能力：农业贷款占总贷款比例低于30%农业银行的数量从1980年的1510家下降到1990年的1314家，降幅达13.0%，而农业贷款占比高于30%的农业银行数量同期从3825家下降到2730家，降幅高达28.6%。农业贷款占总贷款比重低于30%的农业银行占农业银行总数量的比重自1970年代以来不断攀升，从1970年的12.1%上升至1990年的32.5%[30]。

三大银行监管机构基于以上及其他研究成果，对1980年代普遍使用的衡量银行经营状况的CAMEL、NBSS等指标进行了改进，并提出了CAEL、UBSS、GMS、FIMS等新指标[31]。

此外，银行监管机构从1980年代中期开始得到了更多政府拨款，从而可以招聘并培训更多监管人员，加大检查频率。

五、后危机表现

美国农业金融危机于1980年代末和1990年代初结束。美国农场债务与净现金流比率于1980年代末恢复至1980年代金融危机前的水平。三大农业金融机构中的FCS和商业银行的贷款损失率于1986年后先后下降。然而，FmHA却出现上升并直至1990年代才出现回落，这背后的原因有如下几点：（1）法院于1980年代判决FmHA须延迟5年对借款人回收贷款，因此FmHA账面的损失率急剧上升的时间比FCS和商业银行要延迟几年；（2）1980年代许多农民由于陷入危机导致其不能像往常一样从FCS和商业银行申请贷款，从而转向FmHA申请，而这部分被FmHA批准的贷款于1980年代中后期和1990年代初期到期[32]。

2008年次贷危机和2020年新冠疫情爆发对于美国农业金融冲击不大，其中08年FCS的贷款损失率为0.06%，09年和10年虽然上升至0.32%和0.36%，不过随后迅速回落至12年的0.13%，远低于1986年2.3%的历史高位。农业银行在此期间倒闭数量也远不及美国1980年代的平均水平。

六、总结

1980年代，美国农业爆发了自1930年代大萧条时期以来最严重的金融危机。这场农业金融危机持续了近10年，全方位地波及了美国农业、农场、农民和农业金融机构并引发了从联邦政府、国会到州政府等多层面的救助。其中，有许多经验值得总结：（1）金融机构应严格审核借款人的资质，尤其需要对借款人的现金流进行严格评估，同时须避免对借款人抵押品等价值做出过于乐观的评估；（2）金融机构应该降低风险偏好，避免过快增加其贷款规模，同时控制贷款占资产的比重等；（3）政府对于银行经营范围限制不应过严，避免其资产来源过于单一从而无法分散风险；（4）政府和监管机构应对危机蔓延应做出充分的估计并且迅速行动，避免危机持续发展；（5）监管机构应配备足够丰富的人手，并加强检查频率；（6）监管机构不应短期大量发放存款类机构的牌照，避免对于行业的不良竞争同时也避免监管资源过于分散；（7）政府在利率短期出现较大变动时应对银行等金融机构可能出现的问题做好预案，相关金融机构也应该制定应对利率风险的方案。

词汇表

CCC：全称为商品信贷公司（Commodity Credit Corporation），是隶属于美国农业部，并旨在稳定美国农产品价格避免农民因为全球农产品价格波动的机构。

CFP：全称资本宽限计划（Capital Forbearance Program），是美国三大银行监管机构于1986年出台的缓解美国农业银行等各类银行危机的计划，即允许银行在资本低于监管要求并满足其他条件的情况下继续运营。

FCS: 全称是农场信贷系统（Farm Credit System），是一个由美国国会批准成立的支持美国农业和乡村金融的多层级系统性机构。目前，FCS以向金融市场发放债券获取融资并将融来的资金以贷款形式发放给从事农业工作的借款人为主要运作模式，附带提供咨询、人力、信息技术等服务。

FCA：全称为农场信贷管理局（Farm Credit Administration），是FCS的监管机构。

FCSCC：全称为农场信贷系统资金公司（Farm Credit System Capital Corporation），由国会于1985年成立，以为FCS融资为目的，为陷入危机的FCS提供了新的融资渠道，于1989年解散。

FCSIC：全称为农场信贷系统保险公司（Farm Credit System Insurance Corporation），由国会于1987年成立，其宗旨为FCS的贷款提供连本带利的还款支持。

Farmer Mac：全称是联邦农业抵押贷款公司(Federal Agricultural Mortgage Corporation）,其主要运作模式是从农业贷款发放机构购买贷款并将其以证券形式在二级市场出售。

FmHA：全称是农民家庭管理局（Farmers Home Administration），隶属于美国农业部，负责为资质不佳的农民发放贷款并为各类农业贷款提供担保，是农场服务局（Farm Service Agency，简称FSA）的前身机构。

农业银行：英文名是Agricultural Bank，指农业贷款超过总贷款比例的25%的商业银行。

FDIC：全称是联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation），负责为美国银行的存款提供保险并监管部分州立牌照的美国银行。

OCC：全称是货币总稽核办公室（全称Office of the Comptroller of the Currency），负责监管美国国立牌照银行。

参考文献

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2. FCS, Annual Reports, [EB/OL], [2022/12/05], https://www.farmcreditfunding.com/ffcb_live/serve/public/pressre/finin/report.pdf?assetId=434855。

3. 美国国会，Agricultural Credit: Institutions and Issues, [EB/OL], 2022/7/27, [2022/11/30], https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46768。

4. FDIC，History of the Eighties，[EB/OL], [2022/12/15], https://www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html。

5. FCSIC, Financial Statements,[EB/OL], [2022/12/15], https://www.fcsic.gov/financials/financial-statements。

6. FCA, Farm Credit Act and other statutes governing the Farm Credit System and the Farm Credit Administration, [EB/OL], [2022/12/15]，https://www.fca.gov/template-fca/laws/Statutes.pdf。

7. Hill J., Bailouts and Credit Cycles: Fannie, Freddie, and the Farm Credit Bailouts and Credit Cycles: Fannie, Freddie, and the Farm Credit System,Wisconsin Law Review. 1, [2010],[2022/12/1]。

8. J. Stam等人，Farm Financial Stress, Farm Exits and Public Sector Assistance to the Farm Sector in the 1980’s, [1991/4], Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture. Agricultural Economic Report No. 645。

9. Kevin L. Kliesen和R. Alton Gilbert，Are Some Agricultural Banks Too Agricultural?, [1996/2], Federal Reserve Bank of St. Louis Review 78, no. 1。

注：

[1]自1930年代以来，FCS一直受到农场信贷管理局（Farm Credit Administration, 简称FCA）的监管。

[2]资料来源：FDIC，History of the Eighties，[EB/OL], [2022/12/15], https://www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html。

[3]资料来源：FDIC，History of the Eighties。

[4]资料来源：FDIC，History of the Eighties。

[5]资料来源：FDIC，History of the Eighties。

[6]1980年代美国银行业整体遇到危机，不同类型的银行和储贷机构危机成因不尽相同。

[7]资料来源：J. Stam等人，Farm Financial Stress, Farm Exits and Public Sector Assistance to the Farm Sector in the 1980’s, [1991/4], Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture. Agricultural Economic Report No. 645。

[8]农林牧渔行业增加值是指农林牧渔服务业生产货物或提供服务活动而增加的价值，为农林软渔业现价总产值扣除农林牧渔业现价中间投入后的余额。

[9]农产品生产力指数由当年的农产品产出除以农产品投入算出。

[10]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[11]美国存款类机构（depository institutions）主要包括商业银行（commercial banks）、储贷协会（savings and loans associations）和信贷联盟（credit unions）三大类。商业银行被定义为从事多项金融服务的金融机构，如接受存款和发放贷款等；储贷协会是美国的一种主要接受个人存款并将其资金用于发放住房抵押贷款的金融机构；信贷联盟是美国的一类合作性金融机构，信贷联盟的借款人也是其股东，并且不论股份多少，投票权都是一样的。

[12]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[13]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[14]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[15]这里的检查次数包括了FDIC、美联储、OCC以及州一级银行监管机构的检查总次数。

[16]问题银行是指CAMEL评分在4分和5分的商业银行。CAMEL是美国银行监管机构用来评价银行表现的指标。其中1分最高，5分最低。

[17]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[18]FCSCC与FCS系统内已有的联邦农场信贷银行融资公司（Federal Farm Credit Banks Funding Corporation，简称FC）不同，FCSCC发行的债券与FCS的债券是两类债券：FCSCC的债券得到一定程度的联邦政府担保，并由美国财政部部分购买，而FC发放的债券则不受联邦政府担保。

[19]GAAP全称是通用会计准则（General Accepted Accounting Principle），是美国大部分行业应用的会计准则。RAP全称是监管会计准则（Regulatory Accounting Principle），是国会特殊批准的会计准则，允许FCS延迟提取部分利息等费用和贷款损失。FCS延迟提取的贷款损失约占FCS总贷款的0.5%。

[20]FCSCC于1989年被解散。

[21]FCS于2005年还清相关债务。

[22]FCA规定应计贷款(accrual loan)指无偿还风险的贷款，非应计贷款（nonaccrual loan）指偿还有风险的贷款。

[23]资料来源：FCSIC, Financial Statements,[EB/OL], [2022/12/15], https://www.fcsic.gov/financials/financial-statements。

[24]资料来源：J. Hill, Bailouts and Credit Cycles: Fannie, Freddie, and the Farm Credit Bailouts and Credit Cycles: Fannie, Freddie, and the Farm Credit System,Wis. L. Rev. 1, [2010]。

[25]资料来源：J. Stam等人，Farm Financial Stress, Farm Exits and Public Sector Assistance to the Farm Sector in the 1980’s。

[26]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[27]1956年美国《道格拉斯修正案》（Douglas Amendments）规定除非得到被并购的银行所在州批准，否则银行控股公司不得从事对外州银行的并购类活动。在1994年之前，批准外州银行控股公司收购本州银行由政府决定。相关规定直至1994年才被国会通过的《里格尔尼尔州际银行业务和分支机构效率法案》法案取代。

[28]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[29]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[30]资料来源：Kevin L. Kliesen和R. Alton Gilbert，Are Some Agricultural Banks Too Agricultural?, [1996/2], Federal Reserve Bank of St. Louis Review 78, no. 1。

[31]资料来源：FDIC, History of the Eighties。

[32]资料来源：J. Stam等人，Farm Financial Stress, Farm Exits and Public Sector Assistance to the Farm Sector in the 1980’s。

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