疫情、退税、卖地难，地方财政何以渡难关
导读
“最近省里给了10亿元的转移支付，一天分完了，这是我从事财政工作这么多年来，速度最快的一次资金分配。”华东某市财政局的一位人士告诉经济观察网，现在其所在县区财政压力较大，原因包括三方面：第一是疫情的影响，正常收入下滑；第二是4月留抵退税额度比较大；第三是土地收入下滑。
其中留抵退税对地方财政的影响更大。留抵退税给企业提供了现金流，但是也给地方政府带来了一些压力。而土地收入的下滑更进一步加剧了这种压力，1-4月，上述地方财政人士所在行政区土地收入只完成全年预算的7%。上述华东某市财政人士告诉记者，留抵退税可以给企业增加现金流，但是因为经营环境、物流、供应链都没有恢复，企业的再生产能力也就没有恢复。而且从4月的一些数据来看，企业进行投资的意愿比较低，企业能否扩大生产，稳住就业并再次生产交易产生税收，现在还要观察。
为了应对留抵退税和减税降费对地方财政的影响，财政部已出台多项政策，弥补地方政府减税降费带来的财政缺口。3月22日的《关于下达2022年支持小微企业留抵退税有关专项资金预算的通知》就提到“为支持地方落实好退税减税政策，中央财政安排专项资金用于弥补地方政策性减收，缓解财政收支矛盾，促进县区财政平稳运行。”4月22日和5月25日，财政部先后发布通知，下达了第二批、第三批支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付资金预算。其中，5月25日的通知提到，支持地方落实好留抵退税和其他减税降费政策，有效弥补政策性减收，缓解财政收支矛盾，促进县区财政平稳运行。上述资金列入2023年预算，库款于2022年先行单独调拨，一共4000亿元。从3月22日到5月25日，三批转移支付资金一共1.2万亿元。
5月29日，粤开证券首席经济学家罗志恒告诉记者，近年来财政收支矛盾持续凸显，今年也不例外，这是经济形势下行、财税体制改革落后于经济结构变化，以及政府治理规范化的必然结果。
“一是经济下行不仅本身导致税基增速下行，而且要大力度向市场让利，宏观税负持续下行；二是目前的财税体制更多是基于工业经济时代的，未能与当前经济数字化、金融化匹配，导致部分税收流失；三是政府治理规范使得不规范的收费、弱化对特定群体和区域的基本公共服务等增收减支行为越来越少，也加大了财政压力，”罗志恒说。
中国财政学会副秘书长冯俏彬认为，目前，各级财政都要努力，共同应对压力。从上海和北京情况来看，疫情形势处于好转，若是恢复顺利，进入一个经济社会经济恢复阶段，财税状况会慢慢恢复。
财政难关
东部某县的财政局人士在上个月开始担心自己的工资能不能及时地发放。他告诉经济观察网，快到发工资的时候还有7000万元的缺口。最终工资还是发放下来了，但是资金并不是来自一般预算，而是挪用自其他项目，政府希望等下个月或者再下个月补回去。
“这也是没办法的事情，每个月的工资、社保等支出大约2亿元左右，但是现在每个月收入1亿元左右，缺口太大。1-3月的时候还能‘三保’，4月留抵退税后，这个月‘三保’也不保了，只保工资，年初安排的一些预算支出也停掉了，”上述东部县级财政局人士说。
“还有核酸费用，每天几百万元，这些钱都没走医保，全是财政支出，压力可想而知。”上述华东某市财政局人士说。他对现在的情况充满感叹，干了财政二十年，第一次碰到如此紧张的时候。
财政部的数据显示，1-4月全国税收收入62319亿元，扣除留抵退税因素后增长3.7%，4月是实施大规模留抵退税的首月，退税规模约8000亿元，以去年4月财政收入为参照，约8000亿元退税相当于冲减当月收入37.5%。
从公开数据可以看到主要城市4月财政收入都出现一定程度的下滑。深圳市财政局披露数据显示，今年1~4月深圳市一般公共预算收入（即深圳财政收入）实现1309.8亿元，同比下降12.6%。同一时期，杭州财政收入1034亿元，同比下降3.7%；宁波财政收入735.9亿元，同比下降3.8%，其中4月按自然口径计算下降35.7%。
也不是所有的地方都被留抵退税影响，东北某县因为本地大企业几乎没有，也没有什么重点税源，在此次留抵退税受到的影响就比较小。
中部某市的一位财政局人士告诉记者，当前财政收入下滑，支出却没有下降，就会产生巨大的收支差额。
“现在疫情支出和刺激经济支出都在增长，土地卖不出去，而土地的支出主要是安排建设类支出和新农村建设。”上述中部某市财政局人士表示，现在当地“三保”可以勉强保住，但挑战比2020年疫情开始那段时间更大。
上述华东某市财政局人士曾经和更发达地区的财政人士进行了沟通交流，这些地区虽然财力更充沛，但支出压力也更大，因此整体挑战更甚。
罗志恒认为，评价财政困难，既要从客观的收支矛盾看，也要从主观上的感知看外部形势是否超预期。比如，2020年的财政形势是困难的，但最终平稳度过，主要是抗疫特别国债转移支付给地方，帮助地方政府缓解了财政压力。而当前在疫情冲击下，财政减收、支出增加，土地出让收入大幅下降，尤其今年财政又主动作为，进行大力度的退税，与疫情影响叠加，但是预算并未做追加调整，实际可支配财力紧张，所以不考虑追加预算的情况下可以认为当前比2020年紧张。
原因
上述中部的财政局人士表示，现在财力紧张最根本的原因是财力透支，本级财力减少，税收低迷。税收主要和二产、三产关联度比较大，传统的支柱型税源受到疫情影响。
“有个产业园区，全是外贸的电子类订单，现在订单没了，去了东南亚，甲方不敢给企业订单，主要是担心政策的不稳定，影响了供应链乃至产品的供给。” 上述华东某市财政局人士告诉记者。
此外，财政承担的本级支出责任还和上级考核有关。地方经济要发展，需要消耗财政资源，但是以前的支出又没有降下来，融资渠道又被堵住，这也是财政压力的原因之一。
综合来看，造成地方财政压力增加以及4月份大幅下滑的原因主要是留抵退税、疫情对经济的影响以及土地收入的下滑。
2022年中国实施新的组合式减税降费，其中最主要的就是留抵退税，按照政府工作报告提出，2022年退税减税约2.5万亿元，其中1.5万亿元来自增值税留抵退税。在5月23日召开国务院常务会议决定，在更多行业实施存量和增量全额留抵退税，增加退税1400多亿元，全年退减税2.64万亿元。
在5月17日举行的“中国这十年”系列主题发布会上，财政部副部长许宏才表示，各地财政减收主要是由于4月份实施了大规模增值税留抵退税所致。
“我们不折不扣落实好新出台增值税留抵退税等税费支持政策，仅增值税留抵退税方面，今年4月份一个园区就退还园区企业增值税留抵额50亿元（其中，小微企业2亿元、中大型企业48亿元）”，上述华东某市财政局人士表示。
该人士告诉记者，今年以来受疫情和原材料、能源成本大幅提升等因素影响，一些企业生产经营较为困难，留抵退税这一场“及时雨”，可以直接给企业增加现金流。但截至4月底，该园区一般公共预算收入为-18亿元，也就是说，退税额度已远远超过园区自身财力承受水平。经初步测算，即使年内不再退税，预计园区全年将产生约10亿元左右的巨额财政赤字，且无力负担“三保”等支出。
土地出让收入的下滑则进一步带来了挑战。
“今年一块地都没卖出去，年景好的时候能卖十来个亿。”上述东部某县的财政局人士表示。
5月17日，财政部公布了2022年4月财政收支状况。财政部数据显示，1-4月，国有土地使用权出让收入15012亿元，比上年同期下降29.8%。
“现在土地市场的确不行，我们市里也在想政策刺激土地市场，1-4月土地出让收入不到年初预算的十分之一。”上述东部某市财政部门负责土地收入人士表示。
同样，东部某沿海城市财政局人士告诉记者，2022年原计划卖地90亿元，到现在只卖了6亿元。疫情影响下，也不知道后面能不能卖出去。目前其所在的地区已经把所有基于土地出让金安排的支出全停了，预计二三线城市都会同样的困境。
上述中部市的财政局人士告诉记者，财政困难，财力紧张是问题之一，另一个问题是库款紧张。库款是基层可用的现金，比如100元增值税收入中，50%属于中央，另外50%是省市县三层分，一部分归省里，市县还剩30多元，剩余部分即是库款。库款也是基层财政部门随时可以调动的现金。财力紧张，库款必然紧张。
“库款紧张的原因包括多个方面的，比如资金调度不及时；省以下财政体制分配使得上级流入下级财政的资金减少；财政支出责任不明确，支出的资金逐年增大，以及疫情带来的预算失衡等。” 上述中部市的财政局人士称。
对策
为了应对地方财政的压力，财政部连续三批转移支付，资金额度达到1.2万亿元，也包含了提前下达2023年预算的4000亿元专项资金。
冯俏彬告诉记者，当前地方财政压力很大，中央财政竭尽全力支持，也是要应对疫情带来财政减收和支出压力加大带来的问题，相当于中央财政动用结余的资金稳增长保民生保地方运转。
5月25日，中国政府网公开了国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》， 其中就提到盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。
大岳咨询董事长金永祥告诉记者，当前，地方政府债务规模较大，各地都面临沉重的化债任务，这种情况限制了全社会投资能力的形成。与债务同时存在的是地方政府拥有巨量的存量资产，其规模远远超过前者。如能有效盘活存量资产，不仅可以化解地方政府债务，还可以筹集到更多的建设资金，促进稳投资稳增长。
罗志恒表示，要从短期和中长期共同解决财政困难的问题。短期看，开源节流以及非常时期要有非常之举。具体而言，进一步压缩非急需非必要支出；加大国有资本利润上缴；盘活基建等存量资产；加大反腐败力度，整顿吏治的同时增加非税收入；发行特别国债。中长期看，要推动财政体制改革，一是要明确政府的范围和规模，改革事业单位体制，减轻财政负担；二是改革税制，扩大消费税范围至高端服务业比如星级酒店住宿餐饮等，提高资源税、环保税税率促进绿色发展，研究开征碳税；三是中央上收部分共同事权中的事权和支出责任，减轻地方政府支出责任，以降低地方政府财政压力。
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