完善城市间协调机制、促进城市要素自由流动、做好顶层设计将是接下来城市协同发展需要解决的重要问题
中国城市合作加速，各地争建都市圈。近日，2023年地方两会陆续召开，《财经》记者梳理发现，都市圈、城市群建设成为地方两会高频热词，多地的政府工作报告中围绕都市圈、城市群建设作出具体部署。山东省政府工作报告提出，加快省会、胶东、鲁南三大经济圈协同发展，争取济南、青岛都市圈发展规划获批。这意味着青岛有望迎来与成都、武汉、重庆等地同等量级的协同发展规划。陕西省提出，2023年，将成立省推进西安—咸阳一体化发展和西安都市圈建设领导小组，下设基础设施、创新驱动、产业发展、开放合作、生态保护、公共服务、要素保障七个工作专班，进一步强化西安—咸阳一体化和都市圈工作统筹。“推动武鄂黄黄一体化发展”“努力打造以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈重要增长极”。在武汉市两会上，“武汉都市圈”也成为代表、委员讨论的“热词”。去年底，《武汉都市圈发展规划》获得国家发改委批复同意，这是继南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆都市圈规划之后，国家批复的第七个都市圈规划。过去中国城市发展更重视城市自身的竞争力，如今城市发展进入新阶段，从竞争走向竞合才有未来。中国发展研究基金会副理事长刘世锦接受《财经》记者采访时表示，预计都市圈和城市群加快发展将是未来中国经济增长最大的结构性潜能，今后五年至十年，中国经济百分之七八十的新增长动能将在都市圈和城市群。过去中国城市发展主要靠竞争力，从小到大、由弱到强发展起来。南开大学经济学院教授郝寿义表示，当前城市开始由单个城市发展向城市群发展，接下来城市发展将更多地重视竞合力，即加强城市间的竞争与合作，只有这样才能形成一个整体。“城市竞合发展好了，城市才会在中国适应并引领全球产业链重构、新的国际分工以及提高国际竞争力方面发挥更大的作用。”创新是城市发展的主要动力，如今，各地都在想方设法提升城市创新能力。西南财经大学中国西部研究院副教授丁如曦表示，当前中国创新发展不平衡、不充分问题依旧突出，而城市协同联动、“手拉手”扩大“朋友圈”将有助于城市整体创新绩效的提升。
近年来，全国多地都在加快都市圈建设。深圳和上海的“十四五”规划中将都市圈建设作为“十四五”时期的重点工作之一。安徽省也提出，将实施合肥都市圈一体化发展行动计划。河南省发布了《洛阳都市圈发展规划（2020-2035）》，洛阳都市圈建设正式启动。东北地区也寄希望借助都市圈建设实现新发展，目前吉林省正在推进长春现代化都市圈。2022年9月，上海、江苏、浙江三地政府联合发布的《上海大都市圈空间协同规划》引起广泛关注，规划囊括上海、苏州、无锡、常州、南通、宁波、嘉兴、湖州、舟山九座城市，包括五座万亿GDP（国内生产总值）城市，是一个人口与经济高度集聚的高收入经济体。此规划也被称为第一次以都市圈为范围的国土空间规划。上海大都市圈规划研究中心副主任，上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员屠启宇表示，此前关于该区域的规划，总体上仍是自上而下供给。而上海大都市圈空间协同规划，应该是中国目前为止第一个用了“协同”二字的规划，是在中央宏观部署下，地方政府自发地、自下而上地进行政策供给，这是一个重要变化。《财经》记者采访的多位专家表示，城市群、都市圈将是“十四五”时期区域发展和城镇化的一个重要新特征。“十四五”期间，城市群、都市圈将有望在优化人口和经济的空间结构、激活有效投资和潜在消费需求等领域发挥作用。都市圈的这种动能如何体现？研究显示，都市圈经济不同于行政区经济，它是一种巨大的市场化力量，以都市圈为统计单元的GDP、人口、投资、创新要素等各主要指标显示，都市圈已成为各类发展要素在空间上聚集的主要载体。华夏幸福产业研究院数据显示，过去20年间，城镇化新增人口65％流向了30个核心都市圈。62％的上市企业都聚集在长三角、珠三角和京津冀地区，北上广深杭五个城市产生了全国88％的独角兽企业。未来，都市圈将创造全国70％左右的GDP、80％左右的就业。
当前，创新成为城市发展的主旋律，加强城市之间的协同联动、“手拉手”扩大“朋友圈”对于城市创新能力的提升正发挥出越来越重要的作用。丁如曦表示，创新的过程不仅发生在城市内部，还发生在城市之间。当前城市间创新发展不平衡、不充分问题突出，城市协同创新将有助于创新能力的提升。“城市之间的协同是真实的市场互动，创新主体和要素在市场机制下跨边界的流动、集聚和转移，尤其进行了重组，最后是整个创新过程形成各个地域邻近、经济邻近城市组成的创新生态系统，最后促进了城市间协同创新绩效的提升。”丁如曦说。丁如曦建议，在全国统一大市场建设的背景下，要重视内部城市群创新的良好的集聚环境，同时也要注意外部网络连接的问题。中国这样的大国应构建以多层次的城市群为主体框架依托的城市间协同创新网络体系，更有效地支持创新型国家的建设。去年8月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市科技部门联合发布了《三省一市共建长三角科技创新共同体行动方案（2022-2025年）》，提出了“努力打造全国原始创新高地和高精尖产业承载区，建设具有全球影响力的长三角科技创新共同体”。此前，鄂湘赣三省科技部门也共同签署了《长江中游鄂湘赣三省区域协同创新合作框架协议》，将合力打造长江中游城市群协同创新共同体。根据协议，鄂湘赣三省科技部门将建立合作机制，推进区域创新联动，加强技术协同攻关，共享科技创新资源，促进科技成果转化，强化科技创新创业，对接科技金融服务，携手国际与区域合作创新。今年2月四川省发布的《成德眉资同城化发展暨成都都市圈建设成长期三年行动计划（2023-2025年）》也提出加快建设成德眉资创新共同体，打造轨道上的都市圈、高能级产业生态圈。四川省两会期间，创新共同体被再度聚焦。四川省人大代表、四川工程职业技术学院机电工程系副主任陈洪涛在接受媒体采访时表示，创新共同体打造需要一个统筹协调体制，须避免各自为战，高科技人才和技能人才要在都市圈内实现更大范围流动，而城市营商环境建设也很重要。在陈洪涛看来，区域创新共同体打造需要众多产业化项目支撑，如何招引好项目落地？在此过程中要避免各自为战，应该齐心协力研判招商工作，结合本地产业发展需求，差异化招引项目落地，一起把产业“蛋糕”做大，只有“蛋糕”做大后才能为创新共同体打造提供厚实的产业基础。不仅是促进创新，当前，都市圈、城市群也已经成为产业链与供应链的基本组织单元，成为促进城市间分工协作的重要载体。这种现象在上海大都市圈尤为显著。上海社科院学者王泠一介绍，上海大都市圈内城市产业以“横向合作”为主，每个城市自身功能相对综合，产业链相对完整独立。例如，入圈九城中多地把汽车作为重点发展产业，门类同构率较高，且各自形成相对固定的产业链、供应链，但产品同构率却较低，上海以中高档轿车生产为主，江苏城市以大型客车为主，浙江城市以中档客车、特种行业用车为主。再如纺织产业，苏浙产业同构率高达80%，但嘉兴以工业用布为主，无锡以高档面料为主，苏州以丝织品为主，正是明显的错位差异，形成了规模优势和竞争力。
城市间合作成大势所趋，都市圈、城市群在加速建设，但当前中国城市间的协同发展也面临诸多挑战。例如，城市间要素自由流动藩篱重重，导致集聚不足，行政主导资源配置，城市间各自为政，要素跨区流动规则不衔接，“争区域龙头”，城市群中各城市像孤岛一样，协同不够、中心城市辐射和带动不够，等等。即使是中国经济最活跃、城市群程度最高的长三角地区也存在这样的问题。上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员薛艳杰就曾发文指出，目前长三角地区仍缺少超越省级行政区、将长三角城市群作为一个整体进行顶层设计、全盘统筹的权威机构和推动机制，遇到涉及区域利益冲突的关键问题，仍难跳出地方保护困局，行政分割仍是阻碍区域协同发展的主要藩篱。同时，政府仍是区域合作的主导力量，企业和社会力量对区域协同发展的推动作用还未得到充分发挥，市场主导的城市分工协作机制尚未健全完善。中部城市以及二三线城市的都市圈更是如此。当前，诸多二三线城市的“抱团发展”也成为新趋势。例如，长沙、株洲、湘潭是中国二三线城市的典型代表，也是长江中游城市群的重要组团之一，当前长株潭一体化正在加快推进，但问题也不少。湖南科技大学学者罗集广曾发文指出，长株潭三市各种协同发展的协议签署了不少，但协同发展实际效果并不明显，三市通力协作发展的作品太少了。三市基本上还是“异地竞赛”，最典型的就是重复建设。例如，三市的经济园区同质化现象比较严重。2020年12月，粤港澳科创产业园在长沙开园，这之前另一个湖南粤港澳科创园在湘潭雨湖高新区刚刚开园。罗集广表示，两个科创园一个是省级的，一个是市级的，直线距离20来公里。长沙和湘潭同样的粤港澳科创园，招商方面并未按错位发展思路显现出各自的特色，都在竭力争资金争项目，双方协同发展的迹象不明显，更像一对新生的竞争对手。多位专家告诉《财经》记者，完善城市间协调机制、促进城市要素自由流动、做好顶层设计将是接下来城市协同发展需要解决的重要问题。当前，城市间各自为政是城市协同发展面临的核心问题，构建城市间协作机制至关重要。薛艳杰以长三角城市为例对构建城市协作机制提出建议。他建议，设立更高层级的城市群协同发展领导机构，如在国家层面设立长三角世界级城市群建设领导小组，或成立长三角都市区管理委员会等超越省市级政府的权威机构，确保有足够的领导力和权威性，将长三角城市群作为一个整体，对城市群建设发展进行全局性的指导、组织、推动、协调和管理，形成协同发展的保障机制，有效破除行政分割和碎片化发展问题。在经济领域，构建开放统一的区域大市场环境，让市场机制在长三角城市群资源配置、产业链和生态链重构中发挥主导作用。《财经》记者也注意到，随着全国统一大市场建设的推进，越来越多的城市开始注重经济圈市场一体化的建设。近日，川渝两省市联合印发了《推动成渝地区双城经济圈市场一体化建设行动方案》，方案提出到2025年成渝地区双城经济圈区域市场一体化基本实现。两地将在共同完善市场基础设施、共同优化要素资源流通环境、共同强化区域市场监管方面加强一体化建设。重庆工商大学副校长李敬表示，建设成渝地区双城经济圈市场一体化，将破解两地市场制度不统一、市场空间不能完全打通、市场基础设施对接不好、产业链衔接不好等弊端和问题。这有助于两地市场资源整合，拓展两地市场空间，扩大内需，整合两地产业链，实现更大范围产业集群的形成。市场一体化、协同创新、产业链整合、携手吸引人才⋯⋯中国城市间的合作正向纵深推进。
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