深度｜谁在毁掉欧洲“能源梦”?

时事

2023-04-23 10:04

◆ 欧盟清洁能源战略的设想是：基于欧洲专利的环保方案、技术和生产在全球扩张，在未来的全球清洁能源市场上复制和扩大欧盟绿色规则，利用先发优势形成一个以欧元而非美元为基础的市场

◆ 在双边和区域贸易协定谈判中，环境条款成了欧盟贸易政策的关键内容。但是，在这种谈判中，欧洲工业化国家与新兴市场的地位并不对等

◆ 从历史来看，欧洲多次陷入能源危机均源于地缘政治危机的外溢效应，其根源在于美国长期通过地缘政治来操控全球能源格局。欧盟的能源转型，无疑触碰了美国主导的能源霸权体系的红线

◆ 美国打算以“金融吸尘器”的方式，将所有清洁能源产业链“吸入”美国，落户于地广人稀、资源丰富的美国中部地区，以恢复该地区的经济实力

◆ 要实现欧盟能源梦，首先需要欧盟内部形成共识。然而，欧盟成员国不同的能源结构、不同的化石能源进口依赖度、不同的经济表现，使其对能源和气候政策有着不同的偏好

◆ 地缘政治紧张局势中的能源转型问题，是摆在欧洲领导人面前的紧要课题

原题《谁在毁掉欧洲“能源梦”?》

文 | 贺之杲　中国社科院欧洲研究所副研究员

　　能源是全球经济发展的基石，也是地缘博弈的工具。

　　长久以来，欧洲作为全球主要能源消费地区之一，对传统能源的进口依赖度较高，如90%的天然气消费依赖进口，但它也一直期盼实现能源自主，甚至在能源领域具有更大的全球影响力。为此，近些年来欧盟将绿色发展作为产业低碳转型、应对气候变化和保障能源安全的重要政策之一，然而，在大国博弈加剧的背景下，欧盟能源转型面临的经济、环境、技术和地缘政治挑战越来越多，这也使其难以把握能源转型与能源安全的优先关系。

能源梦想的一体两翼

　　欧盟在能源领域有一个梦想，希望在规则、技术和产业上具有更大的全球话语权，支撑这一梦想的两翼是保障能源安全供给和推动清洁能源转型。在能源技术不断变革的趋势下，欧盟希望加速能源转型，摆脱能源禀赋劣势，打造适合欧洲的竞争利基，与此同时，也希望保障能源供给安全，尤其是要从俄罗斯获得廉价的石油和天然气资源。

　　绿色转型是降低能源对外依存度最经济的方案，更是支撑欧盟能源梦想最重要的一环，因此2019年正式定型的欧盟绿色路线成为一项长期战略。

　　当年12月，欧盟委员会主席冯德莱恩推出欧洲绿色新政，承诺2030年温室气体排放比1990年减少55%，到2050年实现“碳中和”。欧盟的设想是，绿色新政作为其新增长战略，将有助于经济转型，不仅可为欧洲国家创造更多就业机会，还可以提升欧盟全球竞争力。2020年3月，欧盟委员会发布新的《欧洲工业战略》，旨在提高欧洲竞争力，推动绿色转型，成立清洁氢联盟，加速工业脱碳和保持工业领先地位。2021年7月29日，《欧洲气候法》生效，净零排放成为具有法律约束力的目标，旨在从根本上改变欧洲的经济和社会运行模式。此外，欧盟还要进一步推进欧盟能源联盟建设，以确保能源供应安全，建立完全一体化、具有竞争力的内部能源市场，提高能源利用效率，加强可再生能源利用，发展低碳经济和绿色技术。

　　在欧盟看来，清洁能源转型不仅可以增强其竞争优势，保护欧洲的生活和消费方式，更意味着产业形态、技术发展模式、能源生产和消费版图、全球经济规则乃至人类社会组织模式的重塑。与之相比，确保能源供给安全只是欧盟能源梦想的踏脚石。

　　鉴于能源利用效率提升和清洁能源转型需要时间和资金投入，不可能一蹴而就，所以即使在绿色路线正式定型之后，欧盟仍强调维护能源供给的多样化，巩固能源供给的稳定性和安全性。人们看到，尽管面临美国、波兰等国阻挠，德国前总理默克尔仍力推“北溪-2”天然气管道项目建设。这背后的逻辑是，德国的经济繁荣依赖于俄罗斯的廉价天然气，尤其是在高成本的绿色转型过程中，德国对廉价天然气的需求更高，要用天然气来填补弃用核能和煤炭后的能源缺口。德国三党联合政府在执政协议中指出，“天然气是过渡时期不可或缺的。”

　　在乌克兰危机爆发初期，部分欧盟国家仍不愿与俄罗斯廉价能源完全“脱钩”，随着制裁与反制裁升级，欧盟不得不对俄罗斯石油和天然气做出割舍，转而寻找替代能源。

英国柴郡工业区（2022年9月2日摄）乔恩 · 休珀摄/本刊

清洁能源战略的推进路径

　　欧盟清洁能源战略的设想是，基于欧洲专利的环保方案、技术和生产在全球扩张，在未来的全球清洁能源市场上复制和扩大欧盟绿色规则，利用先发优势形成一个以欧元而非美元为基础的市场。

　　这一设想有四大推进路径：

　　一是将清洁能源战略与培养产业竞争优势结合起来。

　　在推进能源转型的过程中，欧盟要打造零碳产业新业态，降低制造业生产成本，提升欧洲产业竞争力，使欧洲企业能够占据有利市场地位。

　　值得注意的是，欧盟重点关注的是清洁能源完整生产周期的最后环节，即技术和产品，却避免提及生产周期的其他环节，如矿物开采、初级加工等。这种设计是要把完整生产周期中的高污染、高耗能环节留给发展中国家。其目的，一是使发展中国家停留在产业链底端，二是使其不得不面对环境问题。可见，欧盟的清洁能源战略是以牺牲发展中国家的生存基础、经济发展为代价的。

　　二是在贸易政策中纳入环境议题。

　　欧盟一直梦想主导全球气候政策。《巴黎协定》于2015年12月12日在第21届联合国气候变化大会上通过后，欧盟希望利用新的全球气候治理体制和“碳中和”目标来推进其清洁能源战略，重构能源生产和消费结构。

　　特朗普政府时期，美国的气候政策和贸易政策都出现了战略收缩，更强调美国自身利益；欧盟则希望利用贸易自由化来消除可再生能源贸易和投资的壁垒，促进其清洁能源技术、产品和服务的全球部署。

　　两种设想结合的结果就是，在双边和区域贸易协定谈判中，环境条款成了欧盟贸易政策的关键内容。但是，在这种谈判中，欧洲工业化国家与新兴市场的地位并不对等。

　　三是利用碳关税来影响产业竞争。

　　2005年欧盟启动碳市场，2007年开始讨论征收碳关税，重点关注的是碳泄漏问题。

　　碳泄漏指的是，如果发达国家采取碳减排措施，那么其国内的一些高耗能产品的生产可能转移到其他未采取碳减排措施的国家，发达国家的碳减排会引起发展中国家排放量的增长。碳泄漏可以被认为是跨国界的外部性问题，并成了发达国家要求对发展中国家征收碳关税及其碳边境调节机制的重要依据。

　　2022年6月欧盟通过碳边境调节机制后，将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、铝、化肥、钢铁等产品征税。发展中国家普遍抵制碳边境调节机制，认为这是歧视性的单边贸易保护行为，甚至可以称之为一种“绿色殖民主义”。

　　四是推进石油美元让位于绿色金融。

　　在特朗普于2017年6月1日宣布美国退出《巴黎协定》后，欧盟试图借助美国暂不关注气候议程的时机，推动欧元成为清洁能源市场的储备货币。2019年，欧盟委员会还提出了欧洲绿色交易投资计划，制定了新的可持续金融投资计划，1万亿欧元的投资将支持绿色和现代化经济，并在“投资欧盟计划”、凝聚力基金和可持续金融的基础上将公共和私人资金聚集在一起。

　　2020年7月8日，欧盟委员会发布《欧洲氢能战略》，为欧洲未来30年清洁能源特别是氢能的发展指明了方向，要在2050年前进行三步走渐进式发展。其中，氢能战略包括产业链、基础设施、技术投资等多项内容，目标是加强欧盟关于氢的技术标准、法规和定义的领导地位。此外，《欧洲氢能战略》还强调巩固欧元在可持续能源贸易中的作用。换句话说，欧洲氢能战略的关键，就是要在欧元基础上形成垄断全球氢市场的规划。

德国柏林一家加油站的油价牌（2023年2月1日摄）斯特凡 · 蔡茨摄 / 本刊

按下绿色转型快进键

　　2022年乌克兰危机爆发后，欧洲的能源系统面临着前所未有的挑战，各国政府实施了一系列应对措施，一类旨在减轻能源成本上升对消费者和企业的影响，另一类旨在稳定和降低能源价格并确保能源安全。然而，任何一个欧洲国家都无法独自应对能源挑战，部分国家的能源补贴或设置价格上限政策还可能会带来跨境溢出效应，损害其他国家的利益。

　　在这样的情势下，欧盟努力协调各方减少化石能源需求，进一步转向清洁能源战略，加速净零产业布局。这表明乌克兰危机并没有削弱欧盟在能源领域的雄心。

　　2022年5月，欧盟正式公布“RePower EU”能源转型行动方案，要求加速可再生能源产能部署、能源供应多样化和能效提升。欧盟设置了更高的可再生能源发展目标，比如，2030年自产和进口可再生氢（依靠风能和太阳能进行生产）均达到1000万吨，可再生能源占欧盟能源总消费的比重提高至45%，降低能耗目标提高到13%。

　　2022年12月4日，欧盟委员会主席在比利时布鲁塞尔欧洲学院对年轻外交官的演讲中，特别强调了欧盟要在清洁能源技术领域争夺全球制高点。

　　2023年3月，欧盟委员会公布《净零工业法案》，要求提高欧盟清洁能源技术的竞争力，帮助欧盟实现清洁能源转型目标。法案要求，确保到2030年欧盟至少有40%的包括风力涡轮机、电池、热泵、太阳能电池板、可再生氢等在内的清洁技术产品在欧洲本土制造。这也被视为欧盟对美国《通胀削减法案》的直接回应。

　　欧盟还公布了《关键原材料法案》，旨在摆脱实现“碳中和”等目标所需战略原材料对第三方国家的依赖，增强整条价值链中关键和战略原材料的供应安全。欧盟计划到2030年后每年至少有10%的关键原材料提取、40%的关键原材料加工、15%的关键原材料回收来自欧盟内部。

　　此外，欧盟推出的氢能银行计划拟在2023年秋季启动首批8亿欧元资金，重点资助交通领域的氢能项目。

美国出手双重打压

　　从历史来看，欧洲多次陷入能源危机均源于地缘政治危机的外溢效应，其根源在于美国长期通过地缘政治来操控全球能源格局。随着能源危机频次的增加和烈度的增强，欧洲痛定思痛，希望走一条“碳中和”的能源之路来规避能源危机的冲击。但欧洲的能源梦不会一帆风顺——在能源安全和能源转型方面，美国对欧洲进行着双重打压。

　　首先，从全球来看，美国正加紧在化石能源分布地区投射影响力，企图进一步控制能源地缘政治的主导权。

　　在欧亚区域，美国通过不断拱火俄乌冲突造成了欧洲与俄罗斯能源“脱钩”。在中东地区，美国通过撕毁伊核协议、拖延重启相关谈判，切断了欧洲与伊朗的油气纽带，甚至妄图进一步搅乱中东秩序。欧洲的主要油气进口地为上述地区，这导致其能源供给安全难以保障。欧洲无法自主决定能源安全问题，不得不增强对美国能源的依赖。但有数据显示，乌克兰危机爆发后，欧美市场天然气价格之差已达到创纪录的10倍之多。

　　其次，美国也在加速占领清洁能源市场，希望占据供应链的主导地位。

　　2021年拜登入主白宫后，美国结束了特朗普时期的孤立主义，在能源战略方面奋起直追。拜登在就任总统的第一天就让美国重返《巴黎协定》，希望重新夺回美国在气候变化和清洁能源议题上的国际领导权。

　　在欧洲深陷能源危机之时，美国又于2022年出台了《通胀削减法案》。该法案旨在通过对公司的财政补贴和对居民的税收减免，为美国发展清洁能源技术创造极具吸引力的投资环境，降低美国新能源领域的社会成本，以吸引欧洲资本和物质生产进入美国。《通胀削减法案》的内在逻辑是“美国优先，美国货优先”。美国打算以“金融吸尘器”的方式，将所有此类产业链“吸入”美国，落户于地广人稀、资源丰富的美国中部地区，以恢复该地区的经济实力。法案通过后，已有欧洲新能源企业推迟在本土建厂的计划，转而赴美建厂。

　　欧盟的能源转型，无疑触碰了美国主导的能源霸权体系的红线。美国以“美国高于一切”为原则，随时准备牺牲包括欧盟在内的任何盟友，以保全其在全球竞争中不断缩小的利基市场，延续其在全球经济中的霸权。不论是特朗普的“美国优先”政策还是拜登的“中产阶级外交”政策，都是一种美式霸权主义和保守主义的合体。

缺少共识使欧洲脆弱无力

　　欧盟能源梦的核心是确保欧盟绿色产业、绿色规则、绿色技术、绿色研究和创新等方面的领先地位，规避能源安全风险，引领全球绿色发展理念。为此，欧盟希望通过能源联盟建设和绿色转型来进一步协调绿色发展领域的政策，通过全球气候治理引领绿色发展的全球共识。实现这一梦想首先需要欧盟内部形成共识。

　　然而，欧盟成员国不同的能源结构、不同的化石能源进口依赖度、不同的经济表现，使其对能源和气候政策有着不同的偏好。

　　部分成员国的战略优先事项是确保能源安全，部分成员国要保护本国能源部门，还有部分成员国力求能源低碳转型……

　　乌克兰危机发生后，德国、奥地利、希腊、荷兰等国重新启用了煤电，这显然与欧盟2050年实现“碳中和”的目标相悖；比利时和荷兰等国延长了核电站的运行时间，波兰、瑞典、拉脱维亚等国则正考虑扩大其核能力，而此前奥地利、德国、卢森堡等国已表态坚决反对核能。

　　在能源转型的过渡期，欧盟能源梦的基石是能源安全，尤其是传统化石能源的多样化供给。然而，由于缺少内部共识和外部保障，能源安全也难以保证。

　　目前，地缘政治紧张局势中的能源转型问题，是摆在欧洲领导人面前的紧要课题。能源转型需要仔细规划，需要兼顾百姓福祉、经济发展、气候治理和能源安全等多个方面。这个题目不太容易得到完美的答案。

刊于《瞭望》2023年第17期

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