文旅局长凭什么激活中国地方官场?

2023-05-01 21:05

✪ 姚中秋

中国人民大学国际关系学院

【导读】五一小长假之前，山东淄博文旅局长上高铁推介、潍坊文旅局长现身淄博烧烤摊揽客、文津县文旅局长为游客跳霹雳舞等现象接连走红。事实上，近年来，从新疆伊犁昭苏县旅游副县长贺娇龙策马宣传开始，各地文旅局长纷纷“卷”起来，通过拍摄特色短视频宣传地方旅游，广受民众好评。除了文旅领域，近年来，例如云南80后“白发干部”李忠凯等优秀基层干部，也在互联网受到关注和认可，并通过这些认可反哺了工作。在这些案例中，获得流量和赞扬的，本质上是这些干部积极投身工作，有创造力地为地方做实事的态度和能力。这种积极性、主动性，堪称当下社会疲劳性积累环境中的一股“清流”。

本文对干部政治能动性作了初步分析，并指出：兼具共产党传统和中国特色的“干部”机制，理应成为中国政治能动性的关键一环，得到重视和发扬。“干部”是马克思主义政党理论中的概念，作为政党中的骨干，干部起着宣传、动员、组织、管理的作用。然而历史上的苏联和抗日时期的国民党都没有能够很好地延续干部的组织和作用。在行政理论的发展过程中，我国也曾出现对“干部”概念和地位的反思。然而，今天中国的发展事实说明了，“干部”具有其独特的积极能动性，党员应是全体人民先进性的代表，干部应是党员先进性的代表，这种“双重先进性”对干部提出更高要求，也要求干部超越“理性经济人”身份，不断推动“发展型社会主义国家”的建设。

作者指出，干部并不是自然产生，而是由全方位的教化体系养成的。我国的干部制度与西方理论中的官僚制有所区别，需要在结合已有理论的基础上，作更深入的研究。

本文原载《江苏行政学院学报》2022年第2期，原题为《干部作为政治能动者的一种类型：一个初步的分析框架》。仅代表作者观点，供读者参考辨析。(来源：文化纵横)

干部作为政治能动者的一种类型:

一个初步的分析框架

国家的组织、管理有结构 (structure) 与能动者 (agent) 两个维度，类似于剧本、剧团的关系。能动者采取行动，政治才能以规则、制度所规范的方向、方式运转起来，组织国民采取集体行动、塑造和维护社会政治秩序。因此，政治学既要研究政治的结构，也要研究政治的能动者。

但中国与西方现代政治能动者有明显区别：西方是选民投票选举的政治家 (政客) 和理性化官僚，塑造了代表—官僚制国家；中国是单一的“干部”,全方位地组织、领导、管理国家所有领域的一切事务，形成“干部政治”,构造“干部制国家”。据此，研究中国政治时不可简单搬用西方现成政治家或官僚制理论，而应直面干部、干部政治、干部制国家现象，在理论上把干部构建为一个独立的政治能动者类型。

本文尝试对从纷繁复杂的现实社会政治生活中抽离出干部这个政治能动者，对其进行理想类型式概念化构建。首先采用历史政治学方法，简单描述中国式干部形成的历史过程，以揭示其与传统士大夫之间的内在连续性；然后采用政治现象学方法，悬搁定见，直面现实生活中的干部，深描其品质和行动逻辑，进而阐明干部制国家之政治优势。

▍中国式干部的形成与演变

中文“干部”一词系由日文翻译而来，日文系由法文cadre转译而来，意为骨骼、骨干，主要指企业的骨干分子。其中文所指则在中国先进知识分子建立先锋队政党的过程中逐渐转移，定型为在各领域拥有领导、组织、管理之权—责的政党—国家骨干分子，而其形态、品质发生过复杂变化，大体可划分为三个历史时期:

第一个时期，干部初步形成。

德国是欧洲现代国家构建之后发者，马克思主义理论广泛传播，工人运动最为发达；两相结合，形成典型的现代大众动员型意识形态政党——德国社会民主党。作为群众性政党，其规模较大，内部组织化的需求催生了相对专业的党务组织、管理人员；它也是建制外政党，一度被德国政府列为非法组织，被迫秘密活动，这就要求党务工作者有坚定信念和勇敢、奉献等政治伦理。这群人就是我们所讨论的“干部”之雏形，他们既不同于政府内的官僚，也不同于英美等国建制内政党的党务工作者。

列宁组建的先锋队政党让这一政党干部群体定型。俄国先进知识分子学习德国社会民主党模式建党，但其长期处在非法状态，秘密活动；俄国工人阶级力量弱小，文化水平低下，缺乏政治觉悟。基于这一现实，列宁写作了《怎么办?》等著作，批判“尾巴主义”政党理论，探索构建新型政党，最终形成“布尔什维克”。作为先锋队政党 (vanguard party) ,相比于西欧各国的社会民主党，布尔什维克极大地强化了内部的组织性、纪律性，呈现为一个紧凑的同心圆结构：核心是领袖，负责理论创造、方向引领、战略规划；领袖以外围绕着一小群职业革命家，分别负责不同领域、不同地方的领导工作；数量较多的干部则承上启下，组织、领导普通党员，也领导各种群众性组织。干部弥散在党员中间，作为骨干，进行宣传、动员、组织、管理，把规模庞大的党内外人员联结成为紧凑的政治组织。由此，党具有高度的政治自主性，可以高效率地完成领袖所确定的政治任务。

列宁依靠这部政治机器组织革命，取得胜利并建立国家，党的干部分身为国家干部，全面领导社会各领域的事务。斯大林积极推动社会主义工业化，因而高度重视行政管理和专业技术干部的培养、提拔、任用。他提出，苏联在进行社会主义建设时应把“技术决定一切”的口号改为“干部决定一切”,充分体现了其政治思考的能动者中心倾向。斯大林领导苏联创造出政党中心主义的工业化模式，实即干部驱动的工业化模式。

中国共产党是在共产国际指导下成立的，移植了布尔什维克的政党、干部观念与制度，中共二大通过的章程首次使用“干部”一词。不过最初几年，党员人数仅几十、数百，领袖可直接组织、管理基层党员，干部的功能并不明显，但其基本品质已初步形成：党处在建制外，秘密活动，干部有高水平的政治信念、政治忠诚、政治能力和高水平的组织性、纪律性。早期党员多为知识分子，十分重视政治的理论性。

在共产国际指导下，中国共产党推动国民党改组，党员以个人身份加入国民党并成为骨干，在其各级政治部门中担负领导责任；国民党也积极吸纳新文化运动、五四运动中成长起来的青年学生入党。这两个新生干部群体的加入，使国民党脱胎换骨，成为“准先锋队政党”,具有较强政治行动能力，乃组建军队，统一广东，建立国民政府，发动北伐，统一国家。不过，蒋介石发动“清党”,清除中共党员和左翼国民党员干部，剩余干部逐渐趋于官僚化，其政党、政府、军队也就逐渐走向政治衰败。

在国民革命中，中共积极发展党员，尤其是工人、农民党员，逐渐从知识分子为主的精英党转化为群众性政党，干部的居间性组织、管理作用日趋重要，干部主要来自知识分子群体，由此形成中国共产党的基本构成：知识分子干部领导工农党员。国民革命失败后，党内领导层把大革命的失败归咎于“党的领导机关的知识分子化”,据此转向“唯成分论”干部路线，推进党员成分工农化、领导干部工农化。不少工人出身的干部被火速提拔到重要领导岗位上，但事实证明这些干部缺乏政治领导能力，甚至缺乏政治信念和忠诚。同时，在共产国际个别领导人操纵下，包括王明在内的众多年轻留苏学生成为党内高级干部，形成所谓“国际派”。

国际派带着苏式干部行为模式回国，在上海、后来到苏区领导革命。对其行为模式，毛泽东斥之为“本本主义”或“教条主义”,体现在干部观念和制度上，盲目照搬苏式或者斯大林式干部路线，机械地理解阶级理论：相信自己已掌握革命真理，对待下级、群众倾向于强迫命令；在干部提拔任用上搞宗派主义，排斥异己；迷信秘密警察统治，对党内持不同意见者进行残酷斗争、无情打击，经常从肉体上消灭。这给革命带来了灾难性后果，中共中央1945年通过的《关于若干历史问题的决议》对此有所分析。

第二个时期，干部的中国化。

毛泽东本着实事求是的原则，摸索建设中国式革命干部群体。基于对中国经济社会现实的分析，毛泽东率军开展山地游击战，建立农村革命根据地。数量极少的知识分子和职业军人担任领导干部，其所发展的党员多为农民，其中一些在军事斗争中成长起来，成为军事干部。

党员的现实结构推动毛泽东对马克思主义的阶级理论进行主观化改造：判断一个人的政治立场，不只看其客观的经济成分、阶级出身，而主要看其主观的阶级意识、政治行为。党的根本历史任务是进行无产阶级性质的革命，党员主体却是农民和知识分子，这个事实既然无法改变，那就只能尽最大努力改变党员的思想，塑造其“无产阶级政治意识”。由此，党对所有人开放，而政治思想教育也就成为党建之关键环节。合格的党员不是自然就有的，而须经由学习塑造而成——这颇为接近于儒家的“学以成人”的理念。

抗日战争全面爆发后，中国共产党大量开辟敌后根据地，痛感干部之匮乏；而北京、上海等城市求学的青年大量涌入根据地，中共对其进行政治训练，吸收其入党，快速提拔重用，形成“三八式干部”群体。但是，知识分子的某些习性与先锋队政党的伦理、政治规范是有距离、甚至存在冲突的，毛泽东将其概括为“自由主义”,其最大问题是缺乏组织性、纪律性。同时，青年知识分子干部获得重用，引发资历更老的工农出身的军事干部的不满。凡此种种因素促使中国共产党开展了大规模的干部思想教育运动，也即伦理—政治品质塑造运动，主要有两项措施：首先，建立形式多样的干部培训学校，对各级各类干部进行系统的政治、理论、文化培训；其次，开展大规模整风运动。这两者构成此后干部培养的基本机制。

干部伦理—政治品质的重塑，有一个比较明显的方向，即趋于中国化，干部趋于“士大夫化”。中国共产党二大确定了反帝反封建的革命任务，但在土地革命时期，中国共产党主要作为无产阶级先锋队活动；1935年瓦窑堡会议确定党同时是全民族的先锋队，乃积极地把自身事业纳入中国历史、文化脉络之中。以毛泽东为代表的中共领导人积极推动马克思主义中国化，而思想和理论的中国化必然落实到组织和主体的中国化上，即干部群体与干部制度的中国化。

关于干部品质，强调德才兼备，高度重视道德。布尔什维克较为重视干部的政治道德，尤其是政治忠诚；中共还高度重视私人道德，干部的“生活作风”是严肃的政治问题。刘少奇的《论共产党员的修养》把儒家士君子修养之道创造性地发展为共产党员、干部的修养之道。

关于干部教化，高度重视干部的思想、政治教育，建立了全覆盖的干部教育培训体系，不仅培养高级干部，还培训基层干部。

关于干部伦理，强调爱护干部、维护干部群体内部团结。列宁最早进行清党，斯大林将其发展为在肉体上消灭异己分子，“国际派”领导层曾将其移植到中国。毛泽东进行党内斗争、组织整风，则确立了爱护干部的原则，对犯有错误者采取惩前毖后、治病救人的方针，塑造了党内团结友爱的伦理规范，把党塑造成为一个有情意的政治共同体——这完全不同于苏共。

关于干部权力行使机制，强调干部对群众、上级对下级的示范、引领、教化。苏联干部倾向于使用强制，毛泽东则依据儒家“风化”理念，训练干部自身保持知识、政治、道德上的先进性，以此示范下级、群众，发挥模范带头作用。

关于干部功能，强调全心全意为人民服务。苏联党倾向于单方面按其理论追求政治目标，较少关注人民的反应。中国党则本乎传统“人心”观念，重视与人民的互动，以寻求人民的认可。各级干部通过其在具体场景中全心全意为人民服务的努力，为党和军队赢得民心。

凡此种种努力构建了中国风格的干部培养模式，干部群体乃逐渐脱离苏式形态，向传统士君子—士大夫形态靠拢，从而形成了先锋队干部的中国形态。《中庸》曰：“为政在人”；毛泽东说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”唯有通过干部群体的中国化，中国化的马克思主义理论才能见之于中国革命和建设的实践之中，并形成中国特色的革命和建设模式。

在这个时期，中国共产党及其所领导的军队建立了若干抗日根据地，干部局部地国家化，在特定疆域内行使全面的社会治理权力。而这是宏观的革命事业的一个组成部分，由此形成“革命性社会治理”模式，这对建国以后的国家治理模式产生了巨大影响。

第三个时期，干部的国家化。

革命胜利后，形成了党—政一体化体制，即“党治国家”,主要领导、组织革命、战争的干部，转化为国家的领导、组织、管理者，因而有一次全面、深刻的变化。

从结构上看，适应国家日常管理的需要，大量干部成为比较典型的科层制官僚；适应大规模经济建设的需要，经济管理与专业技术型干部的规模大幅度增加；适应国家管理广土众民的基层社会之需要，形成数量庞大的城乡基层干部；适应组织国民、重建社会之需要，民主党派、各群众团体的领导、组织、管理者也划入干部行列，形成党外干部群体。由此，干部做到了全面覆盖、完全穿透：干部既是政府权力的行使者，又是社会的领导、组织者，全面覆盖国家生活一切领域；干部分布在从基层社区到国家权力高层的整个体系之中，构成全贯通的科层制。中国成为一个超大规模的“干部制国家”。

干部的国家化推动了干部品质的微妙变化：专业性、理性化日益凸显，即“官僚化”倾向颇为明显。然而，相比于苏联、东欧，中国始终没有完成干部的官僚化定型。原因在于，苏联、东欧的革命比较突然而短促，党的干部数量很少，建政之后大量接受旧政权官僚、军官、专业人员，保留了职业化官僚特性。中国共产党却在漫长革命历程中培养、积累了大量革命干部，即便根据地的民事官员也是革命性社会治理者。他们转化为国家干部，多少保留了革命干部的惯性，这强有力地制约其官僚化进程。同样重要的是，作为党的领袖，毛泽东具有坚定革命信念，决意以干部革命精神推动国家赶超型发展，因而极力抵制干部群体的官僚化。

这样，日益庞大的干部群体就处在革命干部与理性化官僚的中间状态，两种角色经常处在紧张、甚至冲突之中，此即红、专问题：专就是职业化、专业化、理性化，此为国家常态化管理所需要者；红就是政治性、革命性、道德性，此即高强度动员、实现超常规发展所必需者。由于国家战略的变化，红、专之争在不同范围中周期性爆发，干部路线、用人政策在这两者之间摇摆不定。红、专之争体现了不同取向的现代国家构建与发展道路之争。

20世纪70年代末，中国共产党的工作重心转向经济建设，相应地筹划政治体制改革。人们也了解到西式公务员制度和韦伯式理性官僚制理论，不少人士以此为标准衡量干部制，断定其非“现代性”,呼吁进行改革、“转型”为理性化官僚制；具体方案是：在党、政分开基础上，干部转化为公务员，其录用、考核以专业化为主要标准，并保持政治中立。然而，从一开始，中国的公务员制度就面临一个巨大的政治、学术难题：公务员与干部是什么关系?学界本着党政分开、政企、政社分开的所谓现代政治、行政原理，普遍主张干部分流：部分转型为专业化的公务员，大部分社会化、商业化。公务员法律体系却采取了“新瓶装旧酒”策略：部分干部换上公务员之名，但对其伦理和政治要求与干部无异；还有大量干部仍保留如故。学界对此一直不乏批评，认为改革不够彻底。

中国在过去几十年取得的发展成就让这种批评逐渐失去说服力，因为干部就是国家发展的单一领导者、组织者、管理者。基于这一事实，近些年来，中国共产党增强了政治自信，在实践和理论上都不再倡导党政分开，再度明确了党管干部、党管人才的政治原则。这就确立了干部制之政治正当性。相应地，以西方理论想象干部的转型也就没有意义，学界的任务是实事求是地构建干部理论。

▍干部的品质与行动逻辑：以先进性为中心

基于苏联、中国等国家的政治实践，尤其是中国现代国家构建与发展之成功，我们完全有理由把干部确定为与西式政治家 (政客) 、理性化官僚并列的第三种政治能动者。将其独立出来的理由是，干部具有独特的品质与政治行动逻辑，我们可以通过与传统士大夫比较,与西式政客、理性化官僚比较，有所发现。

第一，干部的品质：作为双重先进分子，超越“理性经济人”模型。

西方政治学预设政治能动者是“理性经济人”,官僚就是法律规章约束下的理性经济人。至于政客，韦伯虽认为其应有三种特质：热情、责任感、判断力，但这与个人道德无关，现实中的政客同样是理性经济人。

干部却是双重先进分子。干部首先是党的干部，同样依托政党获取权力。但同时，干部又是先锋队政党的骨干。党章开篇宣示了中国共产党的二元先锋队属性：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。”干部是先锋队政党的骨干，因而具有双重先进性：首先，党相对于群众是先进性组织；其次，干部又是党内先进分子。

因此，干部的根本属性是先进性，在知识、政治、道德等各方面既先进于普通党员，又先进于群众，这体现在知识、政治、道德等各方面。中国共产党党章第三十六条对干部条件的规定可概括为：具有政治忠诚、具有政治责任感、掌握领导方法、具有领导能力、坚守政治伦理、政治上成熟；统而言之就是具有知识、政治、道德上的先进性。这一品质类似于士大夫，两者皆为史华慈所说的“道德—知识先锋队”。

理解干部的品质和行动逻辑，双重先进性是关键。比如就权力正当性而言，先进性是干部权力的正当性来源，干部凭借其全方位先进性而掌握和行使全方位权力——这一点与士大夫相近，而不同于官僚的合法正当性，也不同于政治家的超凡魅力正当性。

干部的双重先进性不是自然的而是人为构建的：首先，党建立了全覆盖的、复合的干部教育培训体系，把所有干部纳入终身学习过程之中；其次，党要求干部自觉地、持续地进行个人修养，制度化的组织生活形态也使之相互激励、督促——这是一个高度组织化的“信仰团契”。经由这种全方位教化，干部成为先进分子并保持其先进性。党也会在特定情况下，采取非常态政治方式，比如近些年来的“从严治党”,强化党的先锋队性质和干部的先进性。

作为理想型的干部在一定程度上超越了理性经济人模型，或可将其命名为“公共人”,即孔子所说的君子。儒家的政治功能是培养君子—公共人，作为士大夫治国平天下；中国共产党建立了干部终身学习机制，使之成为干部—公共人，以担负领导、组织、管理国家之大任。

第二，干部的角色：作为领导性治理者，统合教化者、政治家、官僚三种角色。

西式政客代表利益集团谋求进行再分配，理性化官僚则满足于理性的就事论事的行政管理。干部则统合了这两个角色：它处在组织、管理国家的科层体系中，其结构性角色类似于理性化官僚；但干部又占据了西式政客所占之政治位置，在各级政府、各政治性部门领导岗位上，且常由选举程序产生任命。这两类角色被统摄于单一干部名下，两者不存在区隔。在干部制中，中高层政治领导人全从“官僚”中提拔任用，最高层政治家也都有过漫长“官僚”经历。所以，干部制国家不存在西式政治—行政二分，相应的西方理论是不适用的。

不仅如此，干部还是教化者：干部由教化养成，整个制度预设其掌握了政治理论，具有政治觉悟；因而在日常工作中，干部也被赋予了教育下级、教育群众、以提升其政治觉悟和道德水平的责任。事实上，这是其首要责任。

干部统合了教化者、政治家、官僚三重角色，这与士大夫类似，故为“领导性治理者”。他们固然承担着日常治理的责任，但其目标不限于简单地维持秩序，而有明确的道德追求，自觉地领导国家发展，塑造具有明确价值属性的秩序，因而发挥着道德和政治上的领导作用。

这几种角色在各部门、各领域、各层级干部身上的分布是不均匀的：干部地位越高，其教化者、政治家的角色就越重要；中低级干部则偏于官僚角色，但基层干部又偏于教化者、政治家角色；从部门来看，专业技术型干部偏于官僚角色，党政领导干部偏于政治家、教化者角色。不同角色的搭配决定其行为方式略有不同。

第三，干部的权能：以示范和教化为先，以领导权为中心。

官僚行使的权力主要是支配，基于规则进行强制，以维护和平秩序。当然，由于其权力具有合法性，为民众所顺服，日常生活中这种强制性并不明显，暴力强制更多的是作为终极手段。韦伯想象的政治家则有超凡魅力，通过非理性手段唤起民众的直接认可；但在现实中，政客主要依靠其对特定选民的利益承诺而获选，并将其表达于政治过程中，参与公共利益的分配和再分配，政客拥有参与分配公共利益之特权。

中国共产党是先锋队政党，因而其首要权力是领导权。党建立了全覆盖、深渗透的领导体系：党作为先锋队政党，领导政府，领导其他政党，领导各种群众性团体；党又通过所有这些权力机构领导全体人民。领导活动贯穿于所有这些政治关系之中，干部的首要、基本职能是领导，掌握和行使领导权。

干部领导权之正当性来自其双重先进性，这就塑造了两种极为特殊的领导权行使机制：第一种是示范。干部作为双重先进分子，对下级、对群众首先发挥引领作用，即身先士卒、以身作则。党章第三条规定党员必须“在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用”,“模范遵守国家的法律法规”;第三十六条规定党的各级领导干部要“模范地履行本章程第三条所规定的党员的各项义务”。干部不能不自我约束、自我提升，于是权力转化成伦理和政治责任。第二种是教化，上文已有所论述。

理解干部的权力须从理解领导权开始，且以之为中心。除了上述两种行使机制，领导权还包括确定前行方向、路径，制定战略、策略，进行代表、组织、动员等，当然也包括一般的支配权。因此，领导权包括、但远远大于代表权和支配权，从而成为一种全覆盖、深渗透的权力。研究中国政治、行政，首当认真研究领导权。

第四，干部的行动模式：任务驱动，在组织性与创造性之间保持平衡。

作为先锋队政党，中国共产党具有高度政治自主性，在动态演变的历史进程中，领导集团基于对时局的判断，确定特定时期党的中心任务，再通过干部体系进行组织、动员以完成时代任务。因此，中国共产党是一个任务导向型政党，干部是完成任务的政治能动者。

党的政治路线决定组织路线：前者确定特定时期全党的中心任务与宏观战略，这就决定了选拔任用干部之基本方向，构成组织路线，组织路线强烈地影响干部的构成。因而在不同历史时期，干部构成会有明显变化，干部整体的行为趋向也就会有明显变化。这就是干部制度的适应性。为解释中国共产党的持续成功，海外学者提出过“政党适应性 (party adaptability) ”理论。显然，适应性的基础是干部构成与行为的高度适应性，党可依据时代任务迅速任用提拔新型干部，调整干部教育内容，组织大规模、高强度学习运动，短时间内塑造出适应时代任务的政治能动者。

干部的行动也遵循任务驱动逻辑。从理论上说，领导干部需对本地方、本部门的事务承担全部责任，但政治路线在其中构建出一个排序表，标定各任务之轻重缓急；中央或上级对时代中心任务采取“一票否决”的约束机制，当然也有提拔重用出色完成者的激励机制。由此，干部竞争性地实施上级和中央所期待的政治行动，高效率地完成整体时代任务。

干部行动的任务驱动逻辑使之努力在组织性与创造性之间保持平衡。一方面，党有高度组织性、纪律性；干部身在科层制体系中，内部有严格规则和纪律；干部管理各种事务，亦也须遵守规则制度。另一方面，干部对其所领导的民众、对其所管理的事务负有全面的政治、伦理责任，也必须积极在自己所辖地区、部门完成党和国家确定的中心任务。这些都需要干部具有主动性、创造性。从客观条件看，中国是超大规模国家，地方差异很大，干部贯彻执行党和国家统一的路线、方针、战略、政策，必须结合地方实际，创造性地开展工作。基于这些原因，党和国家对干部的品质要求始终包括主动性、创造性，如《党政领导干部选拔任用条例》 (2019) 第三条规定选拔任用领导干部的基本原则：“树立注重基层和实践的导向，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部。”

现实政治中的干部确实呈现出普遍的、高水平的主动性、创造性。过去几十年间，地方政府进行了大量制度创新，这是地方发展的重要动力，出自干部对统一政策的灵活解释、因应地方发展需要的大胆创新，成功的干部具有“政治企业家 (political entrepreneur) ”品质。在此，干部发挥了韦伯所期待的政治家的作用，这是中国经济发展与社会变革的一个重要驱动力量。可以说干部统合了韦伯所说的理性化与超凡魅力，前者体现为政治上的组织性、纪律性；后者体现为事务中的灵活性、创造性。

以理性化官僚制的标准来衡量，干部群体始终没有完成“官僚化”,带有一定革命者品质；同样，干部制也始终没有完成“制度化”,带有一定战时动员体制性质，或可谓之“半制度化”。这一点曾被视为一种缺陷，然而革命与发展的绩效却表明，半制度化是干部制的政治优势所在，它使得党及其所领导的国家具有高度适应性和强大政治能力；保留了一定革命性的干部，没有落入制度的“铁笼”中，而是名副其实的政治能动者，创造性地解决其所面临之问题，甚至具有创制立法的能力，国家因此得以保持发展、进步的活力。

▍干部制国家的政治优势：发展

干部的先进性品质与其在高度自主性之下进行灵活创造的政治行动逻辑，赋予干部制国家以显著的政治优势。

第一，高水平的政治自主性和能力。

在西方代表性政治架构中，政客通常代表社会中的局部利益诉求，政府变成各局部利益进行交换的平台。针对这种缺陷，有学者提出国家 (政府) 自主性理论，意谓政府、主要就是官僚群体不受社会利益集团尤其是优势社会集团的束缚，自主决策。然而，官僚是按理性经济人逻辑行动的，可能积极追求官僚集团利益最大化，却未必合乎国家公共利益。

国家自主性理论所要解决的现象就是列宁所批评的“尾巴主义”，列宁所建立的先锋队政党则有效地解决了政治权力机构成为各利益集团政治交换平台的问题。先锋队政党拥有结构性自主性，而自主权的运用则依赖于干部的先进性和能动性：先进性使得干部不受社会各群体的羁绊，自主决策；同时又有追求公共利益的意愿，积极地发现公共利益并持久追求之。

因此，基于干部网络的党政一体化体制拥有高水平的政治自主意愿和能力。苏联、中国均在十分不利的条件下实现了工业化，主要就是依靠先锋队政党与干部群体的高度自主性，及由此所构建的高水平的国家组织、动员能力。在社会利益高度分化的当代，中国高效率地实施脱贫攻坚、共同富裕战略，也是依赖党政体制及其干部群体的高度政治自主性和政治能力。

第二，高水平的国家整合能力。

前现代国家的根本特征是离散化，现代国家构建之关键环节是整合 (integration) ，多元的组织、力量、权力等逐渐国家化 (nationalization) 。代表制和官僚制都是政治整合机制：前者吸纳各种社会性权力，后者对国民实施统一的直接统治。然而，代表—官僚制国家本身又制造出整合难题：首先，代表的政治性与官僚的理性化之间分裂，导致政治过程破碎化；其次，代表制把种族、宗教、阶级、性别等各种社会性分裂制度化、固化，甚至使之极化；因此，即便西方发达国家，目前也已面临裂解 (de-integration) 危险。

党政体制与干部制则是一种高效率的国家整合机制。党章序言规定：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”这种领导通过全覆盖、全贯通的干部网络来实现；干部又有高度的组织性、纪律性；中高级干部一般都在全国范围内流动，具有国家意识；这样，干部群体就是一张高度一体化的全国性整合网络，把一切人、组织、力量整合为一体：军事的、政治的、经济的、意识形态的权力被整合为一体；政府与所谓“社会”也由统一的干部网络联结为一体，并不存在两者的分立;干部网络把各民族、各宗教整合为一体；数量众多、身在贯通性科层体制中的社区基层干部，把所有民众整合到党—政体制之中。士大夫群体维系了古代中国的政治大一统，干部群体强化了组织一体化，更为有力地维系了政治大一统。

第三，高水平的发展意愿和能力。

先锋队政党的意识形态是马克思主义，秉持进步主义观念，坚信历史是发展的，其宗旨是追求政治、社会进步、发展，借用“发展型国家”概念，可谓之“发展型政党”——这里的发展是广义的，而干部是广义发展的担当者；由此形成广义发展型国家，更准确地说是“发展型社会主义”国家。

在不同时期，发展的内涵不同，新中国成立以来大半个世纪是以工业化为中心的，形成了政党中心主义工业化模式，实即干部驱动型工业化模式。近些年来，发展的重点转向共同富裕，同样依赖干部发挥领导、组织、管理作用。中国共产党也重视人的全面发展，而这有赖于干部发挥教化功能，推动精神文明建设。

高水平的发展意愿和能力最为典型地显示了干部的能动性，干部是最典型的政治能动者，政客、理性化官僚反而不是。政治能动者的理论研究应以干部为主要对象。

第四，构建人民主体性之意愿和能力。

干部与一般党员、与群众的区别在于先进与落后，干部(一般都是党员)先进于一般党员，对群众有双重先进性，也就负有领导责任。但是，干部示范、教化群众的努力又预设了群众是可教化的，其思想、政治和道德水平是可以提高的；党员、干部都是从群众中涌现出来的。由此，全体社会成员在政治、道德上呈现为进步、发展的阶梯状分布，整个国家弥漫着积极向上的精神气氛。群众也在一定程度上超出理性经济人，起码向往和肯定先进的德行和能力，从而形成一定“主人翁意识”，参与社会各个领域的发展和治理。

干部政治与西方政治由此出现重大区别：理性化官僚和政客均把民众完全对象化，前者视之为理性的利益最大化者，仅满足于对其加以管理，以维持秩序；后者视之为可用煽动术予以操纵的乌合之众，仅致力于满足其利益需求甚至满足其情绪宣泄；两者的共同之处是认定民众不可教化，自然无意对其施行教化，提高其美德和理性。因此，西式民主政治高唱“人民主权”,突出政治平等，但这只是把所有人拉低的平等，放任人民永久停留在“自然状态”,作为“理性经济人”,充当政治的对象而无从构建政治的主体性。

相反，中国共产党自居为先锋队，干部自居为先进分子，看起来是不平等的，实则向所有人展示了每个人皆可在道德、政治上向上、进步、发展的可能——这是儒家“人皆可以为尧舜”信念之现代版。干部与群众只是暂时的先知先觉先行者与后知后觉后行者之别，通过启发、教化，群众完全可以进步成为先进分子。也就是说，经由干部的领导，群众在一定程度上具有主体性。党员的引领、干部的领导反而构建了群众的主体性地位。

因此，在中国政治语境中，人民不是虚悬的“主权者”，而是为自己创造幸福生活的道德和政治实践主体。这里呈现了主体的、发展的国家观：国家不是一种静态的结构，而是一个持续发展的历史性过程；发展有赖于干部的领导，更有赖于每个群众的积极建设。干部政治承认“民有、民享、民治”,而又为之构建了前置性条件：人民作为主体，建设自己的国家，在这个基础上才可以谈论民有、民享、民治。因此，在干部制国家中，最大的政治始终是建设、发展，干部的首要责任是领导群众进行各个领域的建设；领导者—群众的双重主体性、能动性让国家成为一个没有所谓“历史终结”的持续发展过程。

▍结语

由延安时期的中国化过程定型为“理想类型”的干部，是由终身的、全方位的教化体系养成的，具有并保持双重先进性，这是干部之根本品质；尽管有严密的组织性、纪律性，但因其保持一定革命性，干部群体始终具有高水平的能动性；因此，干部政治有进步主义倾向，干部制国家是发展型社会主义国家，积极构建人民的主体性。

可见，干部制国家的结构和运行逻辑等不同于西式代表—官僚制国家，也不同于二战后干部制退化形成的苏联政党官僚制国家，而与中国传统士大夫政治、士人政府颇多类似、相通之处。

据此，我们有充分理由在学术上把传统士大夫与当代干部贯通起来，视为人类政治中自成一体的能动者类型，利用丰富历史事实，构建一个完整的能动者理论。重要的是，士大夫和干部都有高水平的道德和政治能动性，构成荀子所说的“法之原”；从理论上凸显能动性的士大夫—干部理论，有助于政治学、行政学从目前的结构中心倾向转向能动者中心倾向，由能动者视角、也即引入时间维度、从过程或历史的视角理解制度和秩序。

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