谢鹏程：合规改革的新趋势——在“明德慎刑—协同推进涉案企业合规改革研讨会”上的发言

最高人民检察院检察理论研究所原所长、山东大学法学院教授谢鹏程

大家下午好！今天我和大家一起展望一下中国合规改革的未来，讲以下几个方面，基本上可以覆盖到今天下午这几位同志的发言，在发言中一并完成主办方给我安排的总结点评任务。 

到目前为止我们国家的合规改革大致可以分为三个阶段。第一阶段就是2016—2018年期间，2016年为什么重要呢？因为这一年国务院国资委把五家中央企业即中国石油、中国移动、招商局集团等纳入合规改革试点单位，这意味着中国政府引导的企业合规改革启动了。这一阶段还有两个重要事件，一个是2017年总书记召开全面深化改革领导小组第35次会议，会议审议通过了《关于规范企业海外经营行为的若干意见》。这可能是党中央第一个有关合规的文件，而且是权威最高的一个文件。2018年国务院有关部门出台了两个重要文件即《中央企业合规指引》和《企业境外经营合规管理指引》，有学者认为2018年是中国的合规元年。

引起法律界对合规改革普遍关注的恐怕是2020年最高检启动的合规改革，这是第二阶段的事情了。这次改革主要内容是合规不起诉，当然也包含了一些合规不批捕、合规从轻提出量刑建议等一系列内容，可以统称为试行合规从宽政策。

合规改革发展到第三阶段的标志是最高法院倡导和推动全国各级法院参与合规改革。法院参与到合规改革之所以意味着我国合规改革进入一个新的阶段，是因为它使合规改革贯通司法过程了，还有进一步打通三大诉讼的可能性。

顺便点评一下刘超先生的观点。他今天讲到了我国合规改革的背景和根本的原因是国家之间的法律斗争。我基本认同，但是我觉得这样讲还是不够全面的，因为它确实是我国第一阶段合规改革的一个主要动因，当时企业境外经营行为的合规管理问题比较突出，加上美国的长臂管辖，使我国企业面临诸多合规制裁。这是外因，内因是我国实行全面依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化。这是根本的动力。 

检察机关试行合规从宽政策的直接原因是，这些年来我国经济发展特别是民营企业发展遇到的一些困难和问题。正当此时，有人散布“民营经济退场论”，引起了对党和国家经济政策的更多更深误解。总书记亲自召开企业家座谈会并发表重要讲话，中央提出“六稳六保”政策要求，司法机关应当通过依法发行职能保护企业的发展，保护市场主体。合规从宽政策是司法机关的选择之一。深层次的原因还是国家治理体系和治理能力现代化的需要。换言之，搞不搞合规改革实质上是要不要实现国家治理体系和治理能力的现代化。

检察机关作为最早启动合规改革的司法机关如何深化这项改革受到普遍关注。刚才王冷检察官讲到五大标准包括从宽、从严、验收等标准的统一。有的需要实践探索，有的需要立法来解决，也有现在可以做而且做得到的事情，那就是细化验收标准即制订合规整改有效性指标。美国早就有了《合规计划评估》，制订了160个左右的具体指标。美国为什么要制定这个标准而且经常更新？因为前些年美国检察机关受到美国舆论界、司法界、法律界的批评，指责检察机关只看合规承诺，就给予从宽处罚，不重视合规整改效果，导致司法裁量权适用不当。据说，中国标准化研究院标准化理论战略研究所负责中国合规有效性标准的制定工作，近日已经向国际标准化组织提出立项建议并得到采纳。2021年在嘉兴召开了《合规管理体系有效性评价标准》第一次起草工作会议。2022年中小企业协会发布了《中小企业合规管理体系有效性评价》（团体标准），同年全国工商联等九部门联合发布的《涉案企业合规建设、评估和审查办法》包括包含了合规整改有效性标准。美国的160个指标太复杂，不便操作，我国的适用对象大多是中小企业，应当简便一些。中小企业协会在团体标准的基础上制订了一个指标体系，大中型企业60个指标，小微企业30个指标。各地可以试用，在总结实践经验的基础上，再对其加以修订和完善。

合规改革试点以来，一直有检察机关探索将合规改革推向非涉案企业。这是检察官的一个理想、一个弘愿，也是在座律师的希望。不过，检察机关是司法机关，而且刑事司法的色彩很浓厚。我一直主张检察官要克制、谦抑，不要直接推动非涉案企业去做，可以通过检察建议推动行政主管机关、银行等采取一些激励合规的措施，譬如，行政违法责任减免、贷款优惠等政策。刚才主持人讲得好，我们要由制裁型合规向预防型合规发展，这也是合规改革发展很重要的方面。全社会都来做合规的话，我们国家就实现了依法治国。前面李奋飞教授讲的观点我特别认可，我国的《刑法》、《刑诉法》基本上是一个适用于自然人的。对单位这个犯罪主体重视不够，在刑事诉讼程序中反映得也不够。实际上在现代社会里影响我们的生活最大的是单位，不是个人。一个人拿着枪能打死几个人？一个三鹿奶粉企业毒害了多少人？食品、药品这些强监管、关系民生的行业，影响之大远远超出我们的想象。还有上市公司，这是公众公司。一个上市公司犯罪，数以万计的股民受到损害。因此，非涉案企业做合规是必要的，而且是大势所趋，但是主要靠行政机关和行业协会等社会团体。

关于合规改革适用案件范围的拓展，民事公益诉讼可能是一个很好的选择。民事公益诉讼的被告主要是企业涉嫌违法，损害公益，应当通过加强企业合规管理体系建设，预防违法行为的发生。至于行政公益诉讼引入合规整改，从理论和国际标准来看，是应当的，但是目前条件是否完全具备，有待斟酌。

审判机关介入合规改革意义重大，标志着我国合规改革进入一个新阶段。虽然检察机关的职能可以延伸到侦查、审判阶段，但是刑事司法以审判为中心，检察机关的作用毕竟是有限的。首先，法院参与合规改革有独特的优势。法院介入之后，打通了刑事司法的各个环节，使合规贯通刑事司法程序了，而且审判机关是最后说了算的，是管总的，是权威性比较高的。其次，审判机关在民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼中都是裁判机关，法院的参与不仅贯通了刑事司法，而且打通了三大诉讼之间的隔阂，可以把合规引入民事诉讼和行政诉讼。相比而言，检察机关作为法律监督机关对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼都有监督职能，但是除了刑事检察、公益诉讼检察外，检察机关都难以发挥主导作用。第三，刑事诉讼法修订前，审判机关可以通过司法解释扩大“中止审理”的适用范围，避免检察机关在审查起诉阶段时间也不够用，可以延长的时间非常有限、程序非常复杂等局限。当然，按照李奋飞教授的说法，通过立法设置企业犯罪特别诉讼程序基本可以解决这些问题。

关于审判机关在合规改革中的定位问题。我最近做了些初步的调研，情况了解得不太全面，大家感到比较突出的问题是审判机关介入到合规改革以后，检法之间关系如何处理？法院在合规改革程序中如何定位、如何发挥作用？最近，我们从新闻媒体上看到湖北省人民检察院和湖北省高级人民法院两个党组召开联席会议研究推进合规改革？这是很好的事。苏州市吴中区的法院和检察院已经就合规改革签署了《关于协同推进涉案企业合规改革工作的实施办法》，这个《办法》就程序衔接、中止审理、合规有效性审查、诉源治理等做了一些制度性探索，不一定都适当，但是为最高司法机关的司法解释和国家的立法提供了一些经验。譬如，基层院恐怕没有“中止审理”的解释权。再如，法院启动案件合规程序要由检察院向第三方监督评估机制提出来，这在审判机关未进入第三方机制之前是必要的，在其参与第三方机制之后就没有必要了。检察机关也不必因为坚持主导地位就要坚持走这样的程序。  

今天有学者指出法院介入合规改革的重要意义主要在于对检察权形成一种制约机制。这个我也同意，因为这符合宪法和刑事诉讼法的规定，也是有必要的。有检察长说，检法两家一起推进合规改革，特别是合规不起诉，可以缓解检察机关面临的社会压力、政治压力。也有学者提出，检察机关的合规不起诉都让法院来审查一下。我不赞成这个主张，因为中外检察机关的不起诉一般都是检察机关独立作出的决定，不需要受法院审查，只有辩诉交易和认罪认罚从宽的有罪协议才需要法院审查。当然，我们能不能探索一下法定刑在三年以上十年以下有期徒刑的单位犯罪案件的合规不起诉须经法院审查裁决？这起码在理论上是可以研究的，因为涉案企业合规改革是关系到公共利益的考量，涉及法治原则，社会影响比较大。

我觉得这个会议主办方很了不起，既邀请了司法界的官员和刑事法学者，也邀请了刘超和王卫华等行政官员参加研讨会。在一定意义上说，行政机关引领合规改革的方向，大部分合规建设是行政机关主导的。这是因为合规是企业自主与行政监管博弈的结果，它既是提升了企业自治，又实现了行政监管方式的现代化。从合规制度的发展史来说，它就起源于医药、食品等政府强监管行业。20世纪60-70年代，在反垄断大潮，大企业被迫建合规体系，1977年美国出台海外反腐败法（FCPA)。80年代，美国在金融证券、国防军工和环境保护等领域掀起了打击违法犯罪的风暴，企业合规管理体系得到全面发展。1991年，《美国联邦量刑指南》增加了第八章即《针对机构实体的联邦量刑指南》，企业合规成为定罪量刑的重要情节。从这个历史事实上来说，推动合规改革的主力应该是行政机关。如果说法院参与合规改革标志着中国合规改革进入 第三阶段，那么行政机关全面推进合规改革（不仅在中央企业和国有企业推行，而且在民营企业中推行）将标志着中国合规改革进入第四阶段。

行政机关如何全面推进合规改革呢？现在这已经不是我空谈设想了，已经有了实例，譬如，早在2021年江苏省苏州市张家港市委、市政府“两办”就印发了《张家港市关于推进企业合规建设工作的意见(试行)》，2022年3月在此基础上出台了《张家港市人民代表大会常务委员会关于推进全市企业合规建设工作的决定》和《张家港市企业合规建设工作实施办法》。2023年4月深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅印发《关于加快打造企业合规示范区的实施意见》。由一家企业合规扩展到一个地区的企业合规，这是一个巨大的进步，但只有党委和政府能做，也能做得到。还有一些地方行政机关、银行和协会等组织，譬如江苏的苏州，浙江的嘉兴、金华，福建的泉州等地，探索合规的行政激励和经济激励措施，如合规贷、合规通关等，对推动当地企业实行合规管理的作用也是巨大的。这些探索将给行政机关主导的普遍的合规建设打开新的天地。

行政机关推动合规改革的动力是什么？一方面，行政机关对企业有监管的职责，刚才王卫华讲到了行政监管、自律性监管，其实合规是自律性监管的重要内容，是监管的内部化，是实现政府监管的重要途径。因此，合规管理可以节约监管资源，提高监管效率。另一方面，推行合规有助于化解政府监管权与企业自主经营权的冲突。政府监管严厉了，企业经营自主权受损，企业难以发展；政府监管放松了，企业可能违法犯罪，损害市场经济秩序甚至影响民生。合规使政府从日常监管从解放出来，把监管重点放在企业合规有效性上。只要企业实行了有效的合规管理体系，政府监管就可以大大优化、简化。长期以来，我国一直在探索和改进政府与企业的关系，特别是政府与国有企业的关系，其实，合规就为处理政府与企业之间的关系提供了一个现代化的政府监管模式和企业治理模式。

关于合规到底是一种制裁还是一种激励。在刑事司法程序中，企业承诺做合规，就可能获得刑事责任减免，这是一种刑事激励。第二种情形是，企业已经做了合规，虽然发生了违法犯罪，只要通过评估结论或者通过认证，能证明企业合规是有效的，违法犯罪应由直接责任人承担责任，企业的责任可以减免。这两个意义上的合规都是激励。

在行政监管过程中，行政机关在日常监管中发现企业管理中存在一些问题，建议或者要求企业实行合规管理，如果企业不答应，就可能受行政处罚。第二种情形是，行政监管机关对企业的轻微违法行为进行处罚，同时要求企业实行合规管理。在这两种情形下，合规都是一种制裁，如同对未成年人的管教，也是预防违法犯罪的措施。

制裁或者激励都是现象，实质上合规是企业等组织的义务。正如自然人都有遵纪守法的义务，企业既是法律上的守法义务，也是道德上的自律义务。不过，合规义务对不同的企业，它的强制性程序不同。当前即在推进合规改革的初期，对某些强监管的行业来说，合规是一种强制性的义务，对某些弱监管的行业来说，合规可能是一种选择性的义务。

现场有人提问：我理解合规对不同类型的企业不一样，对央企是强制性的，对一般的企业我们尊重他的经营自主权，因而是合规是一种激励，是这样吗？

我认为，在英国，某些类型的企业实行商业贿赂合规管理体系是法定义务。如果这些企业不履行合规义务本身就构成犯罪。法律规定合规为强制性义务，目前还不是普遍现象。

首先，这是一个需要通过立法来解决的问题。合规到底是什么性质、通过什么法律并以怎么样的方式来体现以及怎么样来定位。刘艳红教授和黎宏教授都主张，合规是公司犯罪的责任基础。企业做了有效合规就可以减免刑事责任，没做合规就要追究刑事责任。这将推动我国单位犯罪理论基础的更新和发展。

其次，立法修订面临的不仅是程序法，还有实体法。实体法里面比如说《刑法》、《公司法》可能都要修改。譬如，在我国《刑法》中，要贯彻“真合规从宽、假合规从严”的刑事政策，从宽的法律条文较多，从严的法律条文很少。只有教唆犯和累犯可以从重处罚，但这两条都不适用单位犯罪。单位犯罪可否建立累犯制度？合规从宽现在只是酌定情节，也有待上升为法定情节。现在很多立法问题，一方面要允许试点，以便在实践中探索，为立法提供经验，提供不同的选择方案，另一方面我们也要加强相关立法的理论研究，从理论上为推动我国的立法发展做出贡献。

最后，关于国有企业与民营企业在合规义务上是否有强制性与任意性之别。这问题值得研究，我的看法是，当前国有企业带头实行合规，做示范，这既是国企的责任，也有助于我国推广合规管理。但是，合规义务的强弱不应以所有制性质来划分，而应当以行业的监管强度来划分。

谢谢大家，我就讲这么多。