如何经营好渡口总公司？——攀枝花国土空间实践品评 | 屈波、伍绍煜

隐藏在攀枝花“抽水蓄能+水资源配置+新能源开发”这一传统水利规划项目视角之下的抽水蓄能技术，是新时代市域竞争、国土空间重构和开辟经济发展新模式的关键“渡口”。本文两位作者近期均未踏足攀枝花，仅凭外部资料，便作此大胆判断:区域经济转型深度嵌入国家能源安全战略的开篇之作！意欲何为？当下形势，国际变局频发，国内变数仍在，两位作者的初心是，再深入讨论，再凝聚共识，改革开放征程再出发！

好的规划有千秋之利。成都都江堰古代工程以其精巧的系统性设计，奠定了成都平原“天府之国”美誉的国土空间基础，历史对一方执政者给出了正确评价——蜀郡守李冰父子流芳百世。

今天的成都及都江堰执政者同样对各方得失、长远和短期利益不断地进行再平衡——杨柳湖水库的下马，太平驿、映秀湾和紫坪铺电站的慎重建设，都曾经历一番激烈博弈。特别是紫坪铺水库的建成，可谓是当代都江堰水利工程实现百年之利的一个缩影：在农业人口占优时，可以给都江堰灌区更有效地供水；在工业化狂飙突进时，主要考虑解决发电供电问题；在城市化方兴未艾，旅游人流大幅增长的当下，紫坪铺水库可以给枯水期的都江堰景区带来“枯水期不枯，人流观水流”的综合旅游收益，这是旅游资源运营最大化的结果。

经济学家张五常曾以公司的角度看中国地方经济和县域竞争，千县竞争，有如百舸争流。“从性质与活力这两方面看，中国的地区竞争自成一家，天下独有。”

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。例如近期江苏天岗湖水面光伏项目，因碍洪问题陷入拆除旋涡。站在工业化和城市运营的角度，市域国土空间规划要解决的关键，是通过什么样的空间布局和管控措施，来获取空间资源利用的最大的效益，避免最大的浪费，减少最大的折腾。

参酌古今，攀枝花“抽水蓄能+水资源配置+新能源开发”项目（以下简称“三结合”项目）的布局实践，恰好为诸多条件相似的地级市国土资源经营，战略性地提供了一条政治正确、切合时代而且前景无限的康庄大道。本文以攀枝花市域空间为底图，假设一个“渡口总公司”，观察其选择的投入产出比，品评战略成败，以就正于方家。

文题中“经营”的意思很直白，就是算清自己的本钱，算清未来的收益以及可能的付出。攀枝花是个老工业城市，市域中心城市的城市化进程有攀钢作为财政税收的后盾，而市域其他县城并非工业城市，其财税厚度也不如市域中心城市，需要在国土空间的开发利用上讲究投入产出和各时段现金流的尽可能平衡。攀枝花有何收益？攀枝花又需付出什么？就让我们这种“掉到钱眼里”（现金流）的“导游”带着大家品一品。

攀枝花现下辖三区两县，五个县级行政单位。从规划角度看，这五个县级行政单位有两种“三县（区）”发展组合的选择，一是东区、西区和仁和区的组合，即传统城市化发展路径下打造聚集性的中心城区；二是仁和区、米易县和盐边县的组合，通过构建新能源利用体系下引导形成新市域工业城镇发展格局。以水、电等地方特色资源来重新构建的市域国土空间利用与运营新方式，这将是对传统城市化布局发展思路的一种创新。一个市域执政者，若能创新经营好三个县，那五个县、十个县，乃至十五个县，也仅仅是执政经验的叠加和组合而已。

如何利用好如上述三个一般区（县）的国土空间资源，通过创新经营使其资源变资产，形成国土空间利用的新路径、新方向，重构我国地级市市域国土空间开发利用的新模式，试看攀枝花如何做。

一、英雄钢城攀枝花发生了什么？

攀枝花市原名渡口市，是继包头之外，第二个以钢铁业为核心做城市总体规划的老工业城市、当年三线建设的工业新城。攀枝花“三结合”项目重构了市域城镇工业化发展的基础条件，通过对传统视角下“平庸的”山地国土资源进行战略升级和功能置换，从而开辟了市域城乡一体化发展的规划新路径。

近年，攀枝花提出尽快推进建设仁和抽水蓄能电站项目，系统性解决攀枝花长期缺水问题。气候条件上，攀枝花市地处金沙江干热河谷区，区域蒸发量是降雨量的3倍左右。水资源时空分布极不均衡，北丰南枯，仁和区正好位于攀枝花市南部枯水区域。季节性缺水、工程性缺水成为了一大难题，“水在山下流，人在山上愁”是水资源现状的生动写照。

为解决缺水之忧，攀枝花推动“三结合”项目，水资源配置工程以仁和抽水蓄能电站上水库为水源。项目涉及攀枝花市20%以上国土空间，覆盖全市70%以上人口。如何摆脱城镇化、工业化发展进程中两者相互约束的矛盾，这不仅是一个关系英雄钢城以后产业升级发展和城市格局重构的地区性战略问题，攀枝花面临的这一问题，在全国范围内也是比较典型的代表，也是国家在市域国土空间规划编制上新的课题方向。

二、偏居川西南的攀枝花如何想到的？

首先从水资源利用来说，攀枝花除了是攀钢所在地外，境内还有著名的二滩水电站。在攀枝花市仁和区，除了规划建设的攀枝花抽水蓄能电站上库水源外，周边还有观音岩水电站水库水源、金沙水电站水库水源、乌东德水电站库尾水源（抽水蓄能电站的下水库）。地理地势位置得天独厚，建设区域大型抽水蓄能电站的条件非常好。

同时，受降水量分布极不均匀影响，每年11月至翌年4月，攀枝花市金沙江干热河谷地区降雨量仅占年降雨量的5%，季节性干旱常发。据统计，1959年至2019年区域春旱发生率96%，夏旱发生率81%～94%，春夏连旱发生率76%～89%，2010年曾发生特大干旱，近10年来已发生4次长达220余天“秋冬春夏四连旱”。频繁的旱灾对区域生活、生产、生态用水带来巨大影响，因为这些干旱发生的集中地区往往是攀枝花市经济林木种植区。

于是，以抽水蓄能电站上水库为龙头，形成“三结合”项目顺理成章：其一，解决了水资源调配的水源问题；其二，形成了区域能源新的供给结构；其三，有效促进了新能源产业带动区域产业结构的转型升级，可谓一石三鸟，事半功倍。

三、精准规划后的攀枝花如何战略落地？

从现有的市域土地利用总体格局可以看出，攀枝花因为市域整体以山体为主，现状市域中心城市沿河谷布局，产城发展空间破碎。这是一个中西部地区山地工业城市的典型图景。类似攀枝花这种山地城市在土地利用的地理约束条件上比较敏感，城市与工业产业布局不能兼顾，经常造成中心城市产城功能交杂，需要在狭窄的河谷平地里处理好工业布局与城市生活空间的平衡发展。攀枝花面临的这一问题，在全国范围内也是比较典型的代表，在城镇化、工业化进程中，市域工业化发展受到城镇化格局约束，也形成了跟攀枝花一样的两难困境：一方面必须紧靠中心城市的各种资源聚集效应来发展产业，而另一方面又造成了产业布局切割城市空间，导致产城发展空间破碎的问题。

能不能通过某种空间资源利用项目的引进落地，优化市域的国土空间结构，将市域产业布局跳出原有依赖中心城市的惯性思路，通过市域一体化发展格局的重新构建，引导形成新的市域产业布局和新的城市化发展极点？我们认为攀枝花通过“三结合”项目的运营，正在成为破解这一难题的创新先驱。

这一思路最关键的一点是，“能源”中心的调整势必带动产业和城镇中心的再布局，从而产生资源二次、三次乃至多次重组之后的边际溢出效应。攀枝花“三结合”项目，是在传统城市中心之外，通过地理地貌的改造开发，布局抽水蓄能电站，打破了原有工业城市必须依靠中心城市的集中能源供给来布置工业的传统固有路径，可以在中心城市之外形成新的能源供给体系。而这个抽水蓄能电站集群的建设又给区域农林产业的发展提供了水资源的补充，充沛的电力供需调节机制给新兴的氢能产业布局又起到了稳固的保障。自此，从国土空间的山地水电资源二次开发，到区域能源格局的重构，到新型产业的集聚发展，到三县新城镇的新生，都通过三县片区范围内的“新能源+新城镇+新产业”新创发展模式得以成型。

将攀枝花将“抽水蓄能+水资源配置+新能源开发”三结合项目工作做细，比如针对河道蓝线之外的国有、集体土地建设类用地进行高位规划，不惜留白，同时利用攀钢及其产业链贡献财税的相对财政冗余，采取国家相关部委推广的节地技术、节地模式先期进行建设，提高产业集中度和土地利用率。攀枝花市全域三区两县的国土经营效率将提升到一个更高的水平：先将原中心城区的落后产能迁走，采取留白增绿的手法，激活中心城区的沉淀工业用地价值。倡导交通系统先行优化，使产业集中的园区和外界物流畅通，可以为下阶段发展打下更好的基础设施条件，同时避开了“产（业）”“城（市）”破碎的未来隐患，且便于考核。

U型多层厂房模式

服装类多层工业厂房内部

楼房立体养殖模式

攀枝花的乡村面积大，人口并不密集，水利设施齐备后，稍微开阔平坦的地块，可以考虑以下模式：

开沟铺管机

“渠道水利”向现代化的“管道水利”转变效果图

同时，上述水利、厂房及交通设施建设，需要运输大量的土方，攀枝花还可以利用方兴未艾的氢能产业，大力发展推广氢能重载汽车运输土方，使攀枝花的“内循环”向产业自给的“微循环”迈进。

这一项目给攀枝花所有区县产生的启发和模仿效应，也是巨大的，并极有可能扩展成为全域国土高效经营模式。

其一，米易县、盐边县河流众多，地形高差大，且有二滩水电站形成的二滩水库作为下水库，必定有不少适宜建设中小型抽水蓄能水电站的选址。不同的选址意味着不同的设备选型、不同的抽水蓄能效率衡量，这给“三区三线”约束下攀枝花的国土空间规划和发展规划协同提出了新的要求，带来新的机遇。以紧邻攀枝花的凉山州为例，由于国家发改委、能源局在扶贫攻坚期间的政策倾斜，凉山州风电基地已初具规模，这个条件使得攀枝花快建、大建抽水蓄能的经济性凸显，两地市在能源上形成利用互补循环。可以看到，凉山州的风，给攀枝花市的发展注入新能量，多划算的事情！

其二，仁和区和东区、西区的协调发展，是大工业和大水利、大城乡的协同。从房地产行业的角度，也颇具诱惑，城市不远的水利型村庄，可以作为城乡康养功能发展的一大噱头；水利设施齐备，使得城市内涝的概率大大下降，城市内部可以利用水面经营各种软环境，城市的形象吸引力上升。

其三，攀枝花是周边区域中唯一一个避寒城市，周边地级市（丽江、大理、西昌、楚雄、昭通、曲靖、六盘水、昆明）都是避暑城市，攀枝花可以利用避寒、避暑组合推广候鸟度假地产业务，形成具有热带风情的川南旅游胜地，而在彼时大量旅游人口的流动支撑下，攀枝花的土地财政尚有发展空间。

我们可以看到，这一全域国土高效经营思路整体最关键的一点是，“能源”中心的调整势必带动产业和城镇中心的再布局，以“能源”为目，以财政收入为纲，以整合国土资源为重点，以可持续发展为引领，从而产生资源二次、三次乃至多次重组之后的边际溢出效应。

攀枝花的“三结合”项目，将以全域国土高效经营模式使之成为在我国新时代城乡协同发展和运营模式创新的开篇之作。

四、反向思维：攀枝花怎样做会导致“前功尽弃”？

千县竞争，百舸争流，城市间的竞争态势如逆水行舟，不进则退。

攀枝花如果因为自身的各种原因城市化发展速度慢下来的话，那就会被其他地级市“弯道超车”。如何避免这样的结果？怎么让攀枝花这架要起飞的飞机不掉链子？这是本节品评重点讨论的话题。

一是急功近利、大干快上。听说国家有政策，鼓励金融资金低成本流向水利工程，按照每个乡镇一个大项目来策划水利工程。听说大型抽水蓄能工程既能带来GDP，又因为巨大的投资量在全省很有面子，坚持多上马几个大型抽水蓄能工程。明明自然资源部门已经会同农业、林草等等部门划定了“三区三线”，其中有不合理的部分，不按照正常程序尽快调整，而是直接忽视限制条件、直接突破政策底线。总之，只要规划、策划没有全局视野和尊重现实约束，前期投入的再大的精力，到后期也会因为根基不稳而项目打了水漂。前面文章里提到的江苏天岗湖水面光伏项目，就是因为地方政府太急于求成，没有很好地和淮河管理部门沟通、协调，导致了光伏项目虽然被自然资源部门首肯，但却因与行洪目标相冲突最终不得不被迫将违规部分拆除。总而言之，规划、策划是专业性很强，需要执政者与上级主管部门高位推动、专业对接的细致工作，不是拍脑袋、拍大腿就快速决策的粗糙活。

二是好高骛远，不注重现金流跨周期平衡。没有资金建大型抽水蓄能，中小型又不屑于搞，工程多次上马、下马，导致项目内部争议无数，不能上下齐心，给未来带来巨大隐患。这种情况屡次出现在建国前三十年筚路维艰的工业化探索中，本质上这是运营粗放无序的结果，执政者没有筛选出合适的干部乃至队伍来进行精细化运营。诚如《孙子兵法》所言：“多算胜，少算不胜，而况于无算乎！”

三是贪小便宜，时卑时亢；雁过拔毛、蛮横无理。从财务角度看，攀枝花“三结合”项目有三个重点：首先抽水蓄能电站下水库占了央企便宜，省了本钱；再是水利灌区规划占了转移支付便宜，不单省本钱还省利息；最后整个策划的先发效应，省了大笔广告费。但是很多地方政府或者地方官员，长期抱着关门打狗的心态：对招商进来的对象，有意无意挖了不少政策“坑”。不管你是央企、省企还是私企，各种利益主体，不去仔细分析双方合作的各种可能、优劣取舍，而是招商时步步退让，落地后巧取豪夺，“由你奸似鬼，吃了老娘的洗脚水”。攀枝花如果染上了这类病，问题就很大了。比如水利项目本来是低利润的项目，甚至亏本；不按照精细化运营的思路选拔人才，那会让攀枝花“三结合”项目的大有盈利策划，变成一个个亏本的“大坑”，只会让攀枝花的未来深度工业化进程付出更昂贵的代价。

五、市域国土空间规划的时代背景与技术主线

有论者认为新时期国土空间开发利用应该实现“五赢”：第一赢，资源环境逐渐得到改善，这是生态文明发展观的基本要求；第二赢，当地居民从中获利；第三赢，开发运营商有利可图；第四赢，消费者接受和喜欢；第五赢，改善当地的投资环境，增加地方的财政收入，从而实现地方经济繁荣和社会进步。

比照“五赢”，攀枝花的这种新型国土空间资源利用模式基本达成上述目标：将传统的城市化发展不利的地形地貌，通过基于全国大电网的抽水蓄能技术推广实践，形成不同于传统的城市化、城镇化发展路径，引导国土资源变资产，使得洪水化害为利，静水资源变资产，最终以新能源体系的建设重构城镇空间格局。可以这样说，利用“能源”为契机，创造国土空间的财富效应，是很多资源富集型城市发展的共同点，而攀枝花的“三结合”项目，让我们看到更多的不一样。这种“不一样”是由当下特定的政策机遇和时间窗口所决定的。这一机遇和窗口即为后疫情时代的“双碳”发展新战略和“双循环”新格局。

在“新常态”时代，城市化和城镇化需要继续并行发展，疫情成本使得超大城市规模的负效应意外加速凸显，超大城市向城市群和城市网络演进的趋势逐渐显现；城镇化在乡村人口持续流出的基础上继续推进，给予了收缩型城市再次演进和重构城市空间的可能性。

如何将绿水青山变成金山银山？这意味着在当下的政策机遇和时代背景下，城市运营规划的方法方式，要彻底转型为面向实施的“规划-项目-运营-盈利模式-政策”的全流程设计。

攀枝花的约束边界条件，大体可分为三点“大共性”和一点“小共性”。三点大共性为：治水社会和工业交融，电网密集，多山地理（坡陡、源短、流急）。一点小共性是：对川西三州及攀西-六盘水经济区有引导参考作用。无论大共性还是小共性，放在西南国土和能源一体化视角来看，都是攀枝花的战略机遇。因为包括攀枝花在内，川西三州及攀西-六盘水经济区距离藏东南水电基地近一千公里，这个区域上马抽水蓄能能源体系集群，对国家新时期的能源安全战略有不可估量的作用。

一个需要特别强调的事实是：现在中国地市的整体能源形势不是整体缺能，而是关键的、不可事先预知的短时缺能，即“缺能”不是数量概念，而是时间概念。外加国际局势复杂多变，让时间概念下的“缺能”愈加突出，例如俄乌战端使电解铝产能突然释放，即为显例。

在这一背景下，国土空间规划不是简单的以生态资源保护、农业生产保障和城镇开发建设为简单目标，而是系统的对于国土空间资源的利用方式和利用价值要有精打细算，从更长远来说是为华夏子孙谋万世，为当下谋发展。

国土约束、政策机遇和时代问题的共振，彻底改变了现阶段能源、国土和城市运营规划的旧路径。以电力为例，早年我们受困于“弃风、弃光、弃水”的窘境，而到了2020年，光伏发电、风电、主要流域水电利用率分别达到98%、97%、97%。在新能源快速发展地区，因地制宜开展灵活分散的中小型抽水蓄能电站示范，扩大抽水蓄能发展规模，恰好能迎合这一时代和城市运营的新挑战、新使命和新空间。

六、市市复制攀枝花！

先列出一组数字，我国平原、台地、丘陵、山地面积分别占国土面积的22.62%、9.34%、20.39%、43.65%。这是2018年我国首次公布的第一次全国地理国情普查结果。山地和丘陵面积总和占国土面积接近三分之二。

我国近3000个县（区），大概330个左右地（州、市），平均1个地级市下辖9个县。按照上一段山地和丘陵面积占比情况，三个县有山地概率几乎为100%，有山地、丘陵（太湖旁不远就有抽水蓄能电站），就有抽水蓄能电站选址可能（这才是新常态下的工业“梯田”），能搞灌区，农业、工业、服务业乃至房地产，百业可兴。

有人提出，南方、北方地级市不一样，南方水多，好搞抽水蓄能电站，北方不行。其实，水多水少不关键。水少，就可以讲究点：抽水蓄能电站水面上覆盖光伏板，减少水体的蒸发量。抽蓄和新能源发展一举两得。

人类可用的可再生能源总量有多么庞大，人类现在正用的能源总量又是多么渺小。以地理国情普查数据为例，我国荒漠与裸露地总面积为132.52万平方千米。以光伏上覆1平方米为100瓦估算，这里就有超过1300亿千瓦的潜在光伏装机总量（尚未计算在这些土地上的普通风电和高空风电资源）。而当前全球电力总装机不到80亿千瓦。同时，我国独有的巨型高密度大电网，加上庞大的抽水蓄能群，会使尽可能多的可再生能源就近接入电网，这是全新的转型，全新的战略机遇期。退一万步讲，你这个地级市在不越红线的条件下多建、快建了抽水蓄能电站，就相当于你先占了邻居们，甚至邻省的便宜了！理由很简单，大部分地级市都在发展新能源，但储能吸纳没跟上。我国的大电网统一调度的特性，使得本地抽水蓄能电站会有相当高的利用率，然后就是近水楼台先得月的电力分配了（你建了抽水蓄能电站，相当于给你带来了更多的电能储备）。

不少城市，它的典型空间特征体现为“人地关系高度紧张、保护开发责任艰巨、空间破碎交融多变”。我们在上面讨论了，现存产城发展破碎状态下，是可以采用规划时多留白和用地时多应用节地技术、模式两大技巧，趋利避害的。

文章一开篇，我们隐约提及到当年都江堰上游紫坪铺水库决策的艰难。现在，我们还能看到，重庆小南海水电站的建设一直备受争议而未能上马，云南怒江流域开发也全面搁置再议。

市域国土空间规划不仅要有环保意识和服从大局的政治觉悟，还要把握住新经济下区域系统循环再造的机会——现实性和机遇性更需要主动性和创造性去捕捉和把握。

金山银山源自绿水青山！

如果市域或县级执政者能够高位规划，协调快速找出本地适合抽蓄、水利建设的区域范围，同时摸排林地、耕地等淹没指标，那么正好可以把握各地确定“三区三线”的犹豫期和国务院托住经济底盘的胶着期叠加这个时间窗，先到先得。这是区域经济转型深度嵌入国家能源安全战略的千载难逢之机；三百余地级市，两千多个县，新一轮竞赛，开始了。

七、渡口。渡口？渡口……

文章全篇粗线条谈“渡口”公司经营，一谈战略，二谈正反两面的执行，其余不论。行文至此，不再深谈公司。让我们聊聊渡口……

攀枝花曾以渡口市为名。立市的根本是钢铁工业，依托的是铁矿。农业时代空间和时间的渡口，升级成为工业文明中资源和能源的渡口。历史来到了今天，抽水蓄能电站幻化成为新时代的星星之火。历史把铁矿摆渡过去，把人民群众对美好生活的向往摆渡过来。渡口又成为我们走向未来的出发地。

那攀枝花的星火，可以燎原吗？

两位作者在成稿讨论中，有其他朋友指出，你们谈的最有技术含量的问题就是抽水蓄能电站，这个问题的背后，就是区域经济转型深度嵌入国家能源安全战略。那，为什么抽蓄电站以前不重要？为什么要现在来解决？

回答以上两个问题，或许需要一部著作，又或许几行字就能够说明：以前没有解决是因为时势未至，抽蓄电站当时只是当做单纯的抽血机，而不是能源系统循环的中枢。2021年的东北限电事件刮起了秋风，使得决策体系的认识有了大转折，加速建设抽蓄电站。我们正在这场历史的大转折当中。

形势比人强。国家推动“碳中和碳达峰”相关政策，又期待电价体系能够平稳不添乱，还想调动各参与主体的积极性。本来几十种备选的储能路线，符合以上条件的，就只剩抽水蓄能电站一种。简单说，这是一类既满足环保优先、民生优先，又能挣钱的项目。第一次全国地理国情普查结果印证了可选站址的广泛性，地方政府和水电勘察设计院的广泛共鸣印证了工程师对该技术的接受度。

攀枝花的星火，何止燎原！

作者脑中突然冒出两个意象。一是抗金名将宗泽逝前三呼“渡河！渡河！渡河！”，二是名篇《箜篌引》“公无渡河，公竟渡河。公渡河死，其奈公何？”。

今天的先行者不必有“不能渡河”和“勉强渡河”的悲怆，站在新时代新科学新工业的坚实肩膀上，更应有开辟新征程的豪迈之意。

尊重科学，脚踏实地。历史的渡口，又在眼前。

参考文献：