一文读懂欧盟“碳边境调节机制”和 “绿色协议产业计划”新动向

2023-07-21 04:07

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前言

2021年7月14日，欧盟委员会提出了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称 CBAM）提案，该机制作为“Fit for 55”一揽子计划的一部分，将对从其他国家进口到欧盟的部分商品征收碳边境税。

CBAM法案现阶段对企业实际产生的成本负担有限。CBAM目前覆盖的行业中，欧盟市场在中国出口的占比不大，且除水泥和化肥外，排放范围基本仅覆盖范围一，在整体排放量中占比有限（尤其是铝制品行业），加上目前免费配额占比在95%以上，因CBAM产生的实际支出有限。

未来随CBAM行业覆盖增加、排放范围统计口径扩大、免费配额削减和碳价的提升，CBAM对中国企业的影响将显著扩大。此外，GDIP等欧盟本土化政策影响下，预期随制造业产能向欧盟转移，欧盟的钢铁、铝等CBAM覆盖的上游行业产品进口量将增加，带动提升中国向欧盟出口规模，并进一步放大CBAM法案影响。短期内，自2023年10月起，CBAM法案即将开始实施，中国出口至欧盟的产品将被强制要求申报碳排放数据，企业应尽早开展碳排放数据排查工作；长期内，为保持在欧盟市场的竞争力，中国企业应尽早制定减排措施并予以实施，走向零碳发展的道路。

CBAM最新版本细则解读

版本内容

最新版CBAM 已明确覆盖行业、排放范围和执行时间表等，执行与监管等仍待确定。

与欧盟ETS联动关系

CBAM的使用范围及计算方法在多处参考欧盟碳排放交易系统（European Union Emissions Trading System，简称欧盟ETS）的相关维度，以保证最终实现对欧盟ETS碳排放免费配额的镜像关系。

排放范围：CBAM与欧盟ETS覆盖的排放范围相同，即三种温室气体：二氧化碳（CO₂）、一氧化二氮（N₂O）和全氟碳化物（PFCs）。

覆盖行业：CBAM与欧盟ETS覆盖的行业相同，不会超出，但会随着欧盟ETS覆盖范围的扩展而增加。

碳价：计算CBAM时所使用的单位碳排放价格为过去一周欧盟ETS市场上的交易平均价格。

免费配额：CBAM计算过程中所使用的免费配额，额度与欧盟ETS的配额削减比例直接挂钩，递减速度也与欧盟ETS保持一致，以保证对于原碳排放免费配额的镜像作用。

行业覆盖

目前行业选择主要依据各行业碳排放量、行业碳泄露风险、及碳排量化难度，包括水泥、钢铁等六大行业，未来将扩展至欧盟ETS中覆盖的行业。

排放范围

目前讨论的版本包含直接碳排放与特定情况下间接碳排放

范围一：直接碳排放。企业自身在生产制造过程中直接产生的碳排放。
范围二：间接碳排放。外购的电力、供暖、蒸汽等所包含的碳排放，其碳排放过程并不发生在企业经营范围内。CBAM中将涵盖特定情况下的间接碳排，在欧盟委员会2022年12月新闻通稿中特指水泥与化肥的相关间接排放。
范围三：完整碳足迹，包括与原材料开采有关的所有温室气体排放，生产产品所需的材料和部件的所有排放，生产过程造成的排放，运输过程中的排放，使用阶段引起的排放，以及与产品的处置/报废阶段有关的排放。目前还未纳入CBAM计算中。

计算方法

目前还未出台碳排放量和应纳义务的明确计算方法，行业内普遍认为CBAM成本核算将主要参照欧盟ETS做法。

计算公式设计依据：

覆盖产品生命周期大部分碳排。
保证与EU ETS对应关系以防止碳泄露。
避免产品相关碳排面临重复交税。
保障产品单位碳排提报的公平性。

兜底机制：

欧盟将依据欧盟碳市场的排放数据给予默认排放强度作为牵引值，且该牵引值预计将超过行业平均。
企业为避免按照默认值缴纳费用，需照实提报产品相关排放过程记录，以证明该较低值有效性。

推行时间表

可分为过渡阶段与运行阶段，过渡阶段只需提报碳排放相关数据，CBAM正式运行后，进口商需要依据排放购买CBAM证书。

监管与惩罚措施

欧盟将建立CBAM中央权利机构对进口商碳排放量进行统一管理，对于进口商的违规行为将会视情节严重给予三至五倍的处罚。

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CBAM版本细则迭代历史

提出背景：CBAM为“Fit for 55”一揽子政策中的重要部分，为进一步减少碳排放并保护欧盟减碳成果，欧盟在“Fit for 55”首次提出以CBAM替代碳交易免费配额。

立法背景：CBAM遵循“普通立法程序”，由三方共同审议，截至2023年4月，CBAM已走完立法程序，获得正式通过，执行细则仍在制定过程中。

修改依据：CBAM草案经由多次修订，以适应迭代中的欧盟减碳目标和进程，核心修改内容主要包括行业覆盖、权责设立和免费配额减免设计三个方面。

行业覆盖范围逐步扩大：为快速实现“Fit for 55”目标达成，所涵盖行业范围在历经数次讨论及扩充后，已可覆盖目前ETS中所设计碳排放量的50%
管理权利逐步集中：为保证CBAM政策有效实施，欧盟将统一设立监管系统对流程进行监督管理
配额减免目标趋于激进：多数参与方希望加快免费配额削减进度，早日实现欧盟碳减排目标，配额经由初期方案中的线性递减，更改至加速度递减

潜在挑战：CBAM进一步推行的潜在风险点主要集中在同类产品差别待遇、气候治理责任分配及量化难度三个方面。

挑战1：欧盟CBAM系统设计与WTO规则和其他国际义务争议。例如，《关税及贸易总协定》中包含最惠国待遇原则、国民待遇原则和一般例外条款，其中最惠国待遇原则禁止对不同出口国的“同类商品”之间产生歧视，国民待遇原则要求不应区别对待进口和国内生产的同类产品。
挑战2：是否违背国际气候治理“共同但有区别责任原则”。从《京都议定书》到《巴黎协定》，共同但有区别的责任已成为国际气候治理基石，不同国家需要承担不同程度的法律义务。但欧盟单方面推动的CBAM会直接将欧盟境内减排成本转嫁给发展中国家，与原则有悖。
挑战3：CBAM实际计算逻辑及实际数据收集难度。欧盟CBAM的计算范围需同时涵盖直接排放与间接排放两种形式，不仅在计算中需要投入大量基础数据，还极大考验着各个国家的整体核算能力，部分国家尚未建立与EU ETS相当的排放、监测与核查体系，无法提供可靠数据。

GDIP细则解读

提出背景

欧盟为应对美国《通胀削减法案》于2023年2月出台GDIP，以吸引可再生能源产业进入欧盟，巩固欧盟在气候变化中领导地位。GDIP提议将欧盟一级的3,570亿欧元的绿色转型基金，与国家的援助相结合，后者资金总额尚待进一步更新。此外，GDIP需要各方就关键议题的协议、法律规则和国家行动达成一致，随后进一步评估其资金支持力度及影响力。

《绿色协议产业计划》主要包含《净零工业法案》和《关键原材料法案》两个重要法案：

净零工业法案

《净零工业法案》旨在扩大清洁能源技术的制造规模，提升欧盟制造净零技术的竞争力，确保至2030年，欧盟至少40%的清洁技术需求可以通过本土生产来满足。该法案覆盖八个重点行业，分别设定了2030年欧盟本土制造目标；对比目前欧盟生产制造能力，欧盟亟需大力拓展本土制造业。