数据跨境或为香港建“特殊渠道”，兼顾安全与互通
“‘联与通’是粤港澳大湾区融合发展的核心所在，中央从政策与制度层面为大湾区融合做了大量顶层设计，需要地方进一步创新与落地”
文｜《财经》特派香港记者 焦建
编辑｜苏琦
继粤港澳大湾区内首种跨境生产药品于7月中旬正式投产上市后，近日中国香港特区与内地签署的一项宏观层面的合作备忘录，或预示着大湾区内数据跨境窗口亦将在一定程度内有序打开。
在海量数据作为新型资源的重要性正日益比肩石油、黄金等稀缺资源的当下，让大湾区内部的信息流有望像人流、物流及资金流般加速互联互通的这项政策，全名为《促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》（下称“《备忘录》”），其由国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局于6月底签署。
“在香港回归祖国26周年之际，签署粤港澳大湾区数据跨境流动合作备忘录，有利于加强内地与香港的数据跨境流动，充分发挥数据基础性作用，推动粤港澳大湾区数字经济创新发展，支持香港更好融入国家发展大局。”国家互联网信息办公室在官网刊登相关新闻指出。
作为有望推动其创新科技产业发展的关键性要素基础，中国香港特区对推动内地数据跨境的态度较积极。其希望通过汇聚内地及海外的各类数据资源推动国际数据港建设，在数字经济、智慧城市等方面加速填补短板。此外，因应深港等城市间的产业及民生需求，地方层面在一些特定行业曾尝试小范围部分数据跨境。
“《备忘录》建立了一个特殊渠道，容许内地数据在大湾区内自由流通，对于香港下一步经济发展非常重要。”香港特区政府创新科技及工业局局长孙东指出，“《备忘录》重点在于通过采取有效管理措施，促进数据在大湾区内跨境安全流动。此文件因应2022年起内地实行数据出境管理新措施后大数据无法来港、香港不能完全享用国家创新科技最新成果与数据。”
更多的内地数据及样本“过河”在促进香港国际数据中心建设的同时，如何进行数据分级分类检视并适用宽严相济的管控政策，如何兼顾国家数据安全及个人私隐保护等多个领域，应是相关政策制定时的多重核心考虑。为实现各方面顺利对接，孙东也指出：中国内地与中国香港相关政府部门已成立联合工作组制定具体执行方案。
7月上旬，中国香港特区政府行政长官李家超则在贵州参加相关活动时透露：力争今年内推出大湾区数据跨境试行计划。
数据跨境确保安全
为此，中国近年来逐步完善数据出境相关立法：2016年，《网络安全法》出台；2021年，《数据安全法》和《个人信息保护法》先后出台。2022年9月1日，由国家网信办公布的《数据出境安全评估办法》亦开始施行。其旨在落实前述三部法律的规定，规范数据出境活动，促进数据跨境安全、自由流动。
今年6月1日起，旨在落实《个人信息保护法》规定、规范个人信息出境活动的《个人信息出境标准合同办法》亦开始施行。该办法规定了个人信息出境标准合同的适用范围、订立条件和备案要求，明确了标准合同范本，为向境外提供个人信息提供了具体指引。
从宏观层面来看，随着粤港澳大湾区内的人流、物流、资金流不断加速互联互通，与之相关的信息流亦有天然融通需求。与此有关的一个简单的微观例子是：如港人在深圳开办公司需要融资，其在港生活时的征信数据如能被深圳的金融机构获取，则将简化一系列业务流程。
在公司层面，因香港是外向型城市，不少在港公司拥有海外数据，其在内地的分公司如获得一定数据，如能将多处的数据汇集，则有利于其在内地开展相关业务，而这也相当于涉及到数据的多次跨境。
有相关业界人士曾如此对《财经》记者解析，“数据过河”在香港科技创新业界已讲了很多年。一直过不来，很多事也就无法实现。香港本身只有这么小，算力尚不足、数据量也不大，“很多事情都做不到（或做不好）”。
在相关管理制度日趋完善背景下，确保大湾区内部数据跨境流动安全有序，是相关各方考虑的重点问题之一。据香港城市大学法律学院一位相关研究人士近日撰文分析：早于2022年7月前，向中央政府争取内地数据过（跨）境，就已纳入新一届特区政府的重点工作事项。“彼时适逢内地数据出境专门法三法齐出，搭建在‘安全评估’ ‘标准合同’ ‘第三方认证’等主要措施之上的数据跨境监管框架基本成型，严格规管数据出境的保守取态明确。”
经过一年来的持续磋商，《备忘录》的签署意味着相关合作有望迎来突破。根据港方官员对其的解析：将会加强行政上的规管，相关部门输出和接受的单位会签订一个严格的合同，以确保数据能够稳妥地输入和输出。
“数据主要分敏感数据和非敏感数据，非敏感数据可以自由流动，但是敏感数据，比如说一些个人数据，还有一些行业内的重要数据等等，就无法流动到香港。”孙东在相关公开场合如此分析，“《备忘录》的安排将为这些敏感的、重要的数据有序、安全的流动到香港提供一个便捷的通道和措施，对于香港下一步发展非常重要。”
这种重要性或如前述研究人士所言，将体现在：中国内地与中国香港特区因分处不同的司法管辖区域而构成事实上的数据跨境，仍有必要在一国的基本前提下将香港建设成为内地出境数据集中地。既发挥香港独特制度禀赋，又有助于提高香港在国际上的数据竞争优势进而打造国际数据港。
实现这一点的背景，是建立有序安全的系统，以此为进一步扩大数据流动的范围、深度和广度。例如内地数据跨境到港后，不会外流至其他地方。此外，孙东还透露称：为提升对关键基础设施网络安全的保护，香港相关政府部门计划展开订定关键基础设施营运者的网络安全责任的立法工作。
《备忘录》实际上仅能够被视为是数据跨境一系列相关协议及框架搭建的开始，通过相关部门组成的联合工作组，孙东指出希望于数月内就数据跨境流通提出具体执行方案，“我们要有行政监管、审批制度，不是所有公司、机构都可以加入。再来就是相关的法律……所以各个行业、各个地区的相关法律我们都在检视，能用的马上就用，有些东西需要改进的，不排除修例，有些还不够健全的，可能就要制订新的法律。”
这实际意味着必须打通数据跨境存在的一系列困难及挑战。例如，中国香港和内地在数据保护和私隐法律方面存在差异。内地有较为严格的数据保护和国家安全法规定，香港则比较开放；此外，两地在技术标准和互操作性方面存在差异，跨境数据传输的网络基础设施和安全保护也将带来挑战。
能够体现中国内地与中国香港特区“一国两制”的新特点之一，是《备忘录》在为内地数据来港提供通道的同时，香港本地数据出境政策不受任何影响。
香港个人资料私隐专员公署（私隐专员公署）便在回覆当地媒体的相关查询时表示：在香港，有关个人资料的收集、持有、处理及使用（包括跨境转移）均受《个人资料（私隐）条例》（下称“《私隐条例》”）的规管。如资料使用者需要跨境转移个人资料到香港以外的地方，需要遵守《私隐条例》下的相关规定，包括《私隐条例》附表一内的相关保障资料原则。而根据保障资料第3原则，除非获得资料当事人明确及自愿的同意，否则个人资料不得用于新目的。香港既有的数据出境措施受香港相关法律法规的规管，不受此《备忘录》的影响。
但亦有香港当地传媒分析指出：以往香港对信息数据安全不够重视，全港个人信贷数据库长期由外资独市经营，今时今日看来，绝对大有问题。数据资料流通与运用，既涉个人私隐，更涉国家安全，当局推进数据跨境流动，必须小心拿捏，兼顾不同关切。
数据生态提升效率
近些年来，解决包含金融服务互通、给人员流动增加便利等方面的各项民生问题，是各方推动粤港澳大湾区内进行数据跨境的主要推动力之一；从中长期来看，如何发挥中国香港特区独有的“一国两制”优势，一方面解决企业跨境经营时的数据互通问题，另一方面通过软硬件的搭配使其成为国际数据港、超算中心，亦是不少官学商界人士所共同关心的话题。
7月7日，2023年泛珠三角区域合作行政首长联席会议在贵州贵阳举行。此次会议共同确定了七项年度重点工作，其中一项为推动政务服务及社会事业合作，而跨境数据流动则成为实现这一目标的重要手段。
简言之，泛珠三角区域开放跨境数据流动，可推进粤港澳大湾区政务服务跨境办理的工作，更多居民能够方便地使用线上服务，为两地的居民生活和往来提供更大便利。
例如，随着大湾区的交流和合作日益密切，越来越多香港退休人士和跨境家庭需要在两地之间进行资产管理和医疗健康服务，实现“病历过河”。而在“湾区通办”方面，江门市政府曾在2021年推出过“江门-香港跨境通办政务服务专区”，其最核心的理念就是让港澳居民“零出关，少跑腿”，加强江港两地融合，促进跨境投资和生活便捷。
在粤港澳大湾区内的其他城市间，例如深圳及香港，两地地理位置相接，前者亦因叠加了自贸区及先行示范区等多重优势，在推动跨境数据方面有其经济等方面互补的需求，亦有其独特的政策优势。各方均希望两地通过推动数据开放和共享促进企业间合作，提高区内产业链效率和竞争力，促进跨境贸易和投资的发展。
改革源于现实需求，例如在跨境融资方面，随着大湾区经济加速融合，在粤港澳三地均有布局的商业银行开始整合三地信贷业务，以实现对大湾区企业的跨境服务，但同时也面临跨境征信服务难题。
据《深圳特区报》报道：2022年12月，深圳市信用促进会、西南财大交子金融科技创新研究院曾联合发布《深港跨境征信合作研究报告》。其探索了未来深港征信合作的方向、思路以及具体落地举措。深圳市信用促进会的一位相关人士则在报告发布时解析称，“数据信息是国家政治经济与社会生活领域的基础性资源，信息的‘联、通’更是在粤港澳大湾区的特色经济环境中扮演着重要角色。粤、港、澳三地的征信体系在法律法规、监管模式等方面都存在较大差异，征信信息基础服务工作仍以‘孤岛式’的状态开展，相互割裂，难以满足各方对信用信息共享的需求。”
其指出：“联与通”是粤港澳大湾区融合发展的核心所在，中央从政策与制度层面为大湾区融合做了大量顶层设计，需要地方进一步创新与落地。
时至2023年，前海与港方所进行的一系列尝试开始落地。例如，2月发布的《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》（“前海金融30条”）就曾指出：在征得香港居民同意情况下，允许前海合作区内符合条件的港资商业银行依法共享其香港母行掌握的同一香港居民信用状况，为香港居民在前海合作区生活和就业提供信贷等金融服务。
在企业内部的数据跨境流动方面，该文件还曾指出：支持在前海合作区设立深圳市地方征信平台，探索深港跨境征信合作。在遵守相关法律法规、安全可控的前提下，允许在前海合作区和香港均设有分支机构的中资商业银行、港资商业银行开展内部数据跨境流动试点。
这意味着个人信用信息在同一银行的境内外分行之间的流动开了一个“小窗”，为便于香港企业和居民在大湾区获得便捷的金融服务和融资等提供了可能，例如符合条件的港资商业银行与其香港母行做好系统对接，完善内控制度建设，在征得香港居民同意的情况下，依法共享其香港母行掌握的同一香港居民信用状况。还支持深港两地征信机构开展跨境交流合作，逐步打通征信信息跨境流动渠道。
自今年6月1日起，旨在落实《个人信息保护法》规定、规范个人信息出境活动的《个人信息出境标准合同办法》亦开始施行。该办法规定了个人信息出境标准合同的适用范围、订立条件和备案要求，明确了标准合同范本，为向境外提供个人信息提供了具体指引。
有相关人士向《财经》记者解析称：这也意味着，前述的所谓“开窗”已不适用，有需要的企业要用标准合同的办法进行报备。
“跨境金融服务需求十分大。在内地长住的香港居民约有45万人，只计南方就有逾20万人，而需要使用金融服务的便超过10万人；况且驻在深圳的香港中小企业约有1.3万家，所以需求非常大。目前的首要工作是打通基建。”香港本地的信贷资料服务机构诺华诚信行政总裁何佳意认为，“目前大湾区无论人流、物流及资金流均做得不俗，唯独信息流跟不上。”
在相关流程的建立和熟悉摸索方面，内地及香港的相关企业其实亦面临一系列挑战，比如数据接收方的合规义务核查等。此外，“内地已有政策出台，但香港仍有问题未解决。如《私隐条例》第33条对规管资料移转至香港以外的地方仍未立法，只有指引。”
不仅如此，如前所述，《个人信息出境标准合同办法》于6月生效，其要求在内地展开业务的香港企业向外输出数据时，须向内地相关部门备案。作为完成标准合同备案有关工作的第一家香港企业，何佳意表示，“香港企业对于该办法的敏感度较低，且对备案流程并不熟悉，我们乐意协助港企以合法合规的渠道获取内地数据。”
尽管现实中的挑战重重，但香港相关业界对于推动数据跨境流动的积极性仍在日益提升。并规划出了其有望推动人工智能行业的大模型发展、相关合作安排落实后可为香港争取生物样本出入境创造条件等相关设想。在此基础上，还有业内相关人士建议特区政府设立数据局、成立数据交易所，“香港是发展数据中心最理想的地方”，“内地数据流入香港，有助于香港融合东西方的数据”。
与中国上海、新加坡等地相比，有机会将海外和内地的数据和资料尽量兼收并蓄，这可能是中国香港作为国际都会及国家对外重要门户的独特优势。“香港是一个数据可以自由跨境出入的平台，也有国际光缆的接入口，有潜力成为内地企业拓展数据国际外循环的基地，从而在香港建立起面对国际的数据产业集群。”中国香港立法会议员洪雯认为。
孙东此前也曾表示：香港作为非常开放的城市，较易取得海外数据，现在也希望在安全的条件下得到内地数据；加上香港正考虑建立人工智能超算中心，本身亦有非常好的人才优势，“算力、数据、人才三大要素香港都具备，因此才决定重点发展人工智能、数据科学。”
“香港在数据处理方面十分成熟，而且合约及法律上亦与欧美相近。”何佳意亦对《财经》记者指出：中国香港因国际公信力亦好，与其他国家签跨境合约比较容易。例如香港有ISO数据保护标准等，也获国际认可，香港获取欧美及“一带一路”沿线国家的数据相对容易，有助于国家金融服务业的发展。
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