为什么韩国生育率全球倒数第一？

育娲人口研究团队 任泽平  梁建章  黄文政  何亚福  吕俊 

2022年，韩国总人口-0.1%负增长，总和生育率0.78，居全球主要经济体倒数第一，65岁及以上人口占比17.5%，处于深度老龄化社会。韩国超低生育率、老龄化加剧对其有什么影响？政府采取了哪些措施？效果为什么不及预期？

韩国人口总量及结构：2021年韩国总人口5173.8万，较2020年减少9.1万，自1949年开始统计以来首次人口负增长。2022年，韩国总和生育率0.78，创下1970年起相关统计以来最低，在全世界主要经济体中总和生育率最低。1966-2023年，韩国人口年龄中位数由17.3岁增至44.5岁；从老龄化到深度老龄化用时18年，老龄化速度超过日本。

为应对人口困境，韩国自20世纪90年代采取系列措施，包括设立人口政策机构，完善生育激励、养育支持机制，建立健全养老保障制度，促进高龄人口就业等，然而政策效果不及预期， 主要原因在于：

1）生育成本过高影响育龄家庭生育意愿，韩国是全球经济体中生育成本最高、生育率最低的国家。韩国抚养一个孩子到18岁所花的成本相当于人均GDP的7.8倍，在全球主要经济体中倍数最高。

2）韩国房价自2000年以来持续高速增长，2021年，韩国房价收入比在全球主要发达经济体中以26.1排名第一，房价过高，抑制生育行为。

3）忽视人口客观发展规律，错过人口政策最佳调整时机。

4）生育理论发展的必然结果，功利性生育意愿消退，成本约束阶段到来，不婚不育成为更多适龄人口的选择。

5）男权主义思想、传统家庭分工积重难返，政策未营造性别平等的社会环境。韩国产假后重新上班的女性接近50%在1年内离职。

6）工作时间过长，抑制生育行为、降低育儿时间。2022年，韩国劳动者年平均工作时间1901小时，在全球主要经济体最长。

2.1 汉江奇迹不再，经济增长乏力，储蓄、投资率下降

2.2 财阀经济笼罩，社会活力下降，N抛世代涌现

3.1 少子化：设立人口政策机构，完善生育激励、养育支持机制，推动工作家庭平衡

3.2 老龄化：建立健全养老保障制度，促进高龄人口就业

4 韩国应对措施不及预期原因：错过最佳时机、婚育观念转变、生育成本过高、性别不平等、工作时间长

1.1 人口数量：从高增长到低增长再到负增长

1925-1955年：受政局动荡、朝鲜战争等因素拖累，人口增长较慢，由1902.0万增至2150.2万，年均复合增长率0.4%。1925-1945年，日本殖民统治期间，因卫生防疫、接种疫苗、引进西医等措施，韩国医疗水平提高，人口平稳增长，20年增长610.0万人，年均复合增速1.4%。1945年，日本在二战中投降，朝鲜半岛光复，但受政治派系分立、政局动荡影响，人口不增反降，1945-1950年下降495.3万至2016.7万人。1950-1955年，朝鲜战争导致人口出生率下降、伤亡率增长，但也有部分人口由朝鲜流入韩国，总人口呈缓慢增长趋势，年均复合增长率1.3%。

1955-1990年：60年代起韩国开始采取人口控制政策，人口增速波动下降，年均复合增长率2.0%。1955年起，随着朝鲜战争结束、政局趋稳、抗生素普及，韩国人口爆发性恢复性增长，1955-1965年，韩国人口新增765.7万至2916.0万，年均复合增长率达3.1%，被称为“婴儿潮一代”。但人口高速增长和人口规模膨胀带来贫困、环境污染、就业压力、住房压力等问题，为避免阻碍经济发展，韩国自1961年开始实施计划生育政策，组建计划生育审查委员会，下辖于卫生和社会事务部，目标在第一个五年计划期间将人口增长率降到2.5%以下。此后10年间，人口政策不断收紧，人口增长率明显下滑。1965-1990年，韩国人口由2916.0万增至4339.0万人，年均复合增速1.6%。

1990年至今：受亚洲金融危机冲击，韩国经济承压，影响就业、收入，1990年起，韩国人口年均复合增速降至1%以下，2021年人口负增长。90年代中后期，受亚洲金融危机严重冲击，韩国经济增速放缓，就业压力、收入不确定性增大，导致韩国适婚适育人口不婚不育、晚婚晚育现象增长，1990-2020年人口年均复合增速仅0.6%。2021年韩国总人口5173.8万，较2020年减少9.1万，开启自1949年开始统计以来的首次人口负增长。2022年总和生育率0.78，创下1970年起相关统计以来最低，在全世界主要经济体中总和生育率最低。人口增速由正转负加剧了韩国人口老龄化、少子化，导致韩国人口金字塔转向衰退型。

2.1 汉江奇迹不再，经济增长乏力，储蓄、投资率下降

韩国人口高速增长期，劳动力供给充足，经济连续27年保持两位数以上增速，创造汉江奇迹；人口老龄化少子化加剧导致劳动力供给不足，拖累经济增速。1970-1978年，韩国15-64岁人口保持年均3.2%的高速增长，与此同时，韩国GDP在1971-1981年年均复合增速达30.6%。1979-1989年，15-64岁人口年均增长率回落至2.0%-3.0%，与之对应的，1982-1991年GDP年均复合增速回落至17.4%。1990-1998年，韩国15-64岁人口增速降至1.0%-2.0%，GDP年均复合增速降至11.3%。1999年之后，韩国15-64岁人口增速跌至1.0%以下，2001-2022年韩国GDP年均增速进一步放缓至5.5%。2021-2022年，韩国经济增长率连续两年低于OECD国家的平均水平。

韩国少子老龄化导致储蓄率、投资率下降，1988-2022年国民储蓄率从41.4%降至34.9%，1996-2020年投资率从31.6%降至25.4%。人口结构与储蓄率密切相关，劳动年龄人口占比增长提高储蓄率。根据IMF国民储蓄率预测值，1980-1997年韩国经济高速增长、劳动人口占比较高时，收入增速高于消费增速，国民总储蓄率保持在36.0%-42.0%的高水平。随着经济增速放缓、少子老龄化加速，劳动人口收入水平增速放缓、社保费用支出增加，储蓄率显著下滑至30.0%-35.0%之间。同时，储蓄率和投资率有明显正相关性，储蓄率持续下降导致投资率下滑。韩国经济高速增长期间，投资率曾达到39.0%的高点，而到2022年，韩国固定资本形成总额占GDP的比重已经降至32.0%。

2.2 财阀经济笼罩，社会活力下降，N抛世代涌现

韩国社会保障成本不断提高，社会福利负担持续加重。韩国实行公共养老金制度，其中国民养老金在养老金体系中占主导，覆盖18岁以上的全体公民。韩国社会福利支出占GDP的比重从1990年的2.8%攀升至2020年的15.6%，30年间上升了5.6倍。其中养老支出占GDP比重从0.8%上升至4.3%，健康社会福利支出占GDP比重从1.4%上升至5.2%，社会福利负担均有明显增加。伴随着社会福利负担的加重，韩国政府负债规模也在逐年增加。1997年，韩国国债规模为60.3万亿韩元，占GDP比重为11.1%，2022年，国债规模扩大至1067.4万亿韩元，25年间负债规模增长了16.7倍，占GDP比重攀升至49.4%。

韩国企业面临用工难、人力成本升高，市场需求下降、盈利能力下降的双重困境。韩国人口结构的变化导致老龄退休员工比重增加，就业者为保障未来退休生活，对薪酬与保障要求提高，从而提升企业雇佣成本。根据韩国统计局数据，2011年，韩国企业劳动力成本占总运营成本的13.5%，2020年占18.6%，平均每年上升3.3%。同时，市场需求的疲软导致韩国企业销售额增速下滑，以韩国制造业企业为例，1970-1980年韩国制造业企业销售额年平均增速37.2%，1980-2000年，销售额增速放缓至14.7%。2000年之后，韩国步入老龄化社会，销售额增速进一步下滑至年均5.9%。

财阀集团销售额占韩国GDP比重超80%，青年发展路径受限，社会活力下降，从抛弃爱情、婚姻、生育的三抛时代，到进一步抛弃人际关系和购房的五抛世代，再到一切皆可抛的N抛世代不断涌现。韩国财阀起源于李承晚政府时期，随着财阀规模扩张，政府出台了系列管制政策，然而财阀在韩国经济中依然举足轻重。根据韩联社数据，2020年，资产达5万亿韩元以上的64家集团销售额1617万亿韩元，占韩国GDP的84.3%。规模巨大的财阀当道，导致韩国少数群体掌握大量优质资源，阶级固化持续加重。韩国年轻人口发展路径局限于：进入一流大学、进入财阀集团优质岗位，竞争不断加剧。激烈竞争叠加高房价，越来越多韩国青年放弃努力、内卷，成为抛弃爱情、婚姻、生育等的N抛世代，社会活力持续下降。

3.1 少子化：设立人口政策机构，完善生育激励、养育支持机制，推动工作家庭平衡

加强生育政策顶层设计，设立直属总统的人口政策管理机构——低生育及老龄社会委员会，专门研究、制定、调整人口政策。

韩国通过一系列顶层设计保障人口政策、制度体系的顺利推行。90年代初，韩国开始调整此前严格控制人口规模的政策，1994年，韩国设立人口政策审议委员会，该委员会负责研究、制定人口政策；2001年，设立性别平等与家庭事务部，该部门设立目标是促进性别平等、家庭福祉；2003年，成立老龄化与未来社会委员会，负责少子化老龄化社会政策制定、制度体系构建等；2005年，成立直属总统的低生育及老龄化委员会，要求委员会向国会报告年度人口政策及相关成果等。

韩国实施鼓励生育三步走计划，2006-2020年推出三次《低生育率和高龄社会基本计划》，构建较为全面的鼓励生育政策体系。2006年，韩国政府首次推出《低生育率和高龄社会基本计划》，政策目标是建立应对低生育率问题的基本制度框架，具体措施包括建立消除生养育障碍的政策体系、扩充保育服务基础设施、为家庭提供育儿援助等。第一次《基本计划》2010年实施完成，期间韩国生育率略有上升但未恢复至原有水平。2011-2015年，韩国政府实施第二次《基本计划》，第二次《基本计划》除了强调育儿援助，新增工作家庭平衡援助，主要举措包括加强对职场女性的支持、满足双职工家庭养育子女需求。2016-2020年，第三次《基本计划》实施，覆盖面在第二次基础上继续扩大，除家庭外，企业、社区也被纳入工作家庭平衡的政策范围。

韩国持续完善生育激励、养育支持机制，推动工作家庭平衡，保障职业女性生养育期间的就业权利。

生育激励机制：韩国通过减免生育医疗费用、为夫妻双方提供产假等鼓励生育。为鼓励结婚，韩国向月收入低于一定水平的新婚夫妇每年提供5万套保障性住房。为鼓励生育，韩国免除女性从怀孕到分娩产生的医疗费用，同时，1岁以下婴幼儿产生的医疗费用全免。此外，生育一胎的女性，享受90天带薪产假；生育二胎及以上女性，最高享受120天产假。2007年，韩国推出男性陪产假，进一步完善鼓励生育的休假安排。

养育支持机制：韩国推出《中长期保育基本计划》等系列政策为家庭提供多层次托育政策，降低家庭养育成本。2006-2010年，韩国推出并实施《中长期保育基本计划》，为公共保育和提高保育服务质量奠定基础，2008年推出《关爱儿童计划（2009-2012年）》，2013-2017年第二次实施《中长期保育基本计划》，详细规定了保育机构设置、保育费用承担，将家庭养育补贴范围扩大至所有年龄群体，强调国家在保育中的责任。2018-2022年《中长期保育基本计划》再次升级，扩大了保养养育的社会责任。除政策外，韩国通过现金补贴、降税等方式为育儿家庭提供援助，如2023年起，养育不满1岁儿童家庭可享受每月70万韩元（折合人民币3790元）。

工作家庭平衡：韩国出台《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》等政策保障生养育期间女性就业权利。1988年，韩国就推出了《男女雇佣平等法》，2007年，该法律升级为《男女雇佣平等与支持工作家庭平衡法》，鼓励男性参与育儿，鼓励企业支持女性工作家庭平衡。2018年，韩国修订《劳动基准法》，进一步保障了生养育女性的就业权利，如明确女性带薪产假、要求企业实行弹性工作制等。

3.2 老龄化：建立健全养老保障制度，促进高龄人口就业

建立健全养老保障制度体系，保障老龄人口、低收入群体生活。韩国先后颁布《低生育及老龄社会基本计划》《老龄亲和产业振兴法》等法律，先后建立健全生活保护制度、医疗保护制度、国民年金制度。

生活保护制度：制度目标是保障低收入群体生活，最初只提供现金补助、救助，之后升级为提供就业培训与机会，经过不断完善，制度于2000年完成立法，即《国民基础生活保障法》，低收入群体按法律规定享受最低生活保障，保障范围扩大至提供教育、生育、居住环境等各方面。

医疗保护制度：与其他国家医疗保险制度不同，韩国医疗保护制度受益对象局限于低收入群体，按法律规定，所有城市、道设立医疗保护基金，基金主要来源是国家专项资金、地方自治团体资金，基金承担低收入群体的全部或部分医疗费用。除医疗费用外，韩国通过医疗补助改善方案为低收入群体提供健康生活维持费。

国民年金制度：韩国国民年金制度覆盖全体国民，为老龄人口提供各种生活保障，使其维持退休前生活水平。为保持国民年金制度可持续性，韩国政府2003年起实行五年财政计算制度，综合年金受惠人数、新加入人数、物价波动等因素，计算和预测年金现金流，据此调整年金制度方案。

促进老年人就业，依法保障老年人口平等就业权益，提供老年人口就业援助，构建终身培训体制，为老年人口就业提供更多机会。2012-2022年，韩国55岁以上员工占全职员工比重从10.0%增至17.8%。

人口结构老龄化加重了韩国政府财政负担、降低了企业劳动力供给、改变了家庭养老模式，老年人口就业需求不断增长。同时，老年人口由于退休后养老金不高，生活稳定性和质量不高，自身再就业意愿提高。

韩国通过立法延长退休年龄至60岁，保障老年人平等就业权益。1991年，韩国制定《高龄者就业促进法》，2003年，韩国设立高龄化与未来社会委员会，解决老年人口就业问题，2008年，《高龄者就业促进法》升级为《禁止雇佣中的年龄歧视及高龄者就业促进法》，其中禁止对高龄人口的年龄歧视，对高龄人口遭遇年龄歧视的，采取一定救济措施。

韩国为高龄就业者提供多种就业援助金，如工资封顶制员工享有工资补贴援助，每人每年享受的最高援助金额不超1080万韩元（折合人民币5.8万）。除高龄就业者外，韩国对雇佣老年人口的企业也提供援助，如雇佣45岁以上员工的企业，员工实习期间，企业可享受每月60万韩元（折合人民币3250元）援助，转正后，享受最高540万韩元（折合人民币2.9万元）的补贴。

韩国为老年人口提供职业生涯规划服务，构建了终身培训体制。韩国职业规划制度发展初期，服务对象较少、范围较小、项目单一，随着制度不断完善，服务对象由在职员工扩大至求职员工，服务范围从大型企业扩大至中小型企业，极大的促进了老龄人口再就业。同时，韩国鼓励企业按年龄分类培训员工，对初入职场员工、退出职场员工提供不同的培训课程，对员工终身培训，提高高龄人口再就业能力。