中央文件首提“人口流失县城”！这些城市要注意
文|凯风
全国共有300多个地级市，2800多个区县。
近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出全面取消县城落户限制，完善市政设施体系，强化公共服务供给，分类引导县城发展方向。
根据文件，加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，引导人口流失县城转型发展。
这意味着，县城发展迎来分水岭。
大城市周边县城快速向都市圈融合，产业强劲的县城获得独立发展空间，而人口流失的收缩型县城，则面临被限制扩张的命运。
这种背景下，哪些县城将会脱颖而出？哪些县城面临转型？
01
千亿县，都在哪里？
目前，我国共有43个GDP破千亿的经济强县。
中国地大物博，地理环境多样，资源禀赋不一，既有富可敌市的千亿级强县，也有大量经济、人口规模仅与乡镇相当的弱县。
在我国2800多个区县，有900多个市辖区，380多个县级市，以及1400多个县及自治县。
一般而言，市辖区属于城市范畴，县级市虽然也被视作城市，但本身还有县的属性。
如果将县、自治县、县级市视作广义的县城，那么在1800多个县城中，只有43个GDP破千亿。
这43个千亿县，主要分布于东部沿海地区，中部仅有5个，西部仅有3个。
其中，江苏、浙江、福建、山东、湖南分别拥有17个、9个、5个、3个、3个，位居前列。
这些县城，基本都位于大城市周边，属于大都市圈、大城市去年的一部分，本身不乏优势产业，经济发展强劲，人口持续涌入，属于“加快发展”的对象。
这些县域多数都以制造业见长。
这其中，最具代表性的当属全国第一大县级市昆山，2021年昆山GDP达4748亿元，超过贵阳、乌鲁木齐、呼和浩特等省会城市。（参阅《富可敌省！谁是全国经济第一强区？》）
昆山处于苏州中心城区与上海之间，位列上海大都市圈核心区域，拥有信息技术、高端装备两大千亿级产业，2021年工业总产值迈过万亿大关，成为经济强县的典型代表。
然而，作为中国经济第一大省的广东却颗粒无收。
这背后原因并不复杂，广东以强镇经济和强区经济突出。
珠三角发达地区经济强县几乎全部都已撤县设区，而粤东西北本身经济实力不强。
02
产煤大县VS白酒大县
如果说东部和中部的千亿县多位于大城市周边，那么西部的千亿县则属于专业功能突出的县城。
换句话说，这些县要么家里有矿，要么存在特色经济产业。
这其中的代表，当属陕西榆林的神木市、内蒙古鄂尔多斯的准格尔旗、贵州遵义的仁怀市。
神木、准格尔都是产煤大县，其所在的榆林、鄂尔多斯，均为我国10大产煤大市之一，而内蒙古、陕西则是我国TOP3产煤大省。（参阅《南北差距罕见收窄！最新全国各省市GDP排行》）
过去一年多来，借助煤价大涨，这些县城经济水涨船高，得以脱颖而出。
与神木、准格尔相比，贵州遵义的仁怀市则以白酒产业闻名，大名鼎鼎的贵州茅台就产自于此。
遵义是贵州省的副中心城市，GDP总量直追省会贵阳，而白酒正是其最大支柱产业。
数据显示，2021年遵义酒的制造业占规模以上工业增加值的比重为69.3%，工业增加值早已突破千亿大关。
无论是仁怀还是遵义市，都已将白酒作为重点布局产业。根据规划，到2026年遵义白酒产值突破3000亿元，建成世界酱香白酒产业集聚区。
从东部县城的制造业，到西部县城的煤炭、白酒等优势产业，县城有了不同的突围之道。
03
哪些县城人口在流失？
人口流失，是绝大多数县城都绕不开的趋势。
由于资源、人口正在向大城市、大都市圈流动，不少城市遭遇了人口持续流失的压力，而部分县城更是遭遇了经济放缓、财政下滑、人口减少的多重困境。
前两年，国家发改委首提“收缩型城市”的概念，以鹤岗为代表的一些人口持续流失的城市进入公众视野。
与地级市相比，县城面临更大的人口流失压力。
毕竟，地市面临来自区域之间的人口竞争，而县城则面临大城市、地市中心城区、周边优势区域的多重拉扯。
那么，哪些区县人口在流失？
根据龙瀛团队的最新研究，2010年-2020年，全国共有266个收缩城市，与前十年相比，增加了86个，总数占全国城市的4成左右。
以区县来看，全国共有1507个收缩的区县，占比超过一半，总面积为440万平方公里，覆盖了中国近46%的领土。
龙瀛团队：2010-2020年，中国人口收缩的县区市，新疆数据暂缺
这些区县，不仅包括传统的资源枯竭型地区、中西部偏远县城，甚至连广东、江苏、浙江、山东等东部一些县城，也面临大城市人口持续虹吸的压力。
当然，人口流失最集中的区域仍是东北。
七普数据显示，在东北40个地市中，仅有沈阳、大连、长春3城人口正增长，其他全部负增长。（参阅《大拐点！16省，人口开始负增长了》）
而黑龙江则是人口流失最严重的省份，也是收缩型城市、收缩型区县最多的省份。
04
人口流失区县的未来
人口流失县城，该如何发展？
根据最新文件：
推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
这意味着，与收缩型城市一样，人口流失县城同样要强身瘦体，有必要的还要向周边优势区域转移。
至于坊间热议的县城撤并，也并非没有可能。
去年，全国政协委员李冬玉建议优化县级行政区划，对人口规模低于10万人的小县进行合并试点，减少行政资源浪费。
李冬玉在建议中提及了一个案例：
某县2019年常住人口3.02万，地方财政收入3661万元，一般公共预算支出8.65亿元，行政事业和社会组织120余个，财政供养人员6000余人。
这个县正是陕西佛坪县。佛坪位于秦岭腹地，属于名副其实的袖珍县，常住人口规模与财政负担严重不匹配，若非借助持续的转移支付，恐怕正常运转都难以维系。
不仅如此，即使只有3万多人，本身还在面临人口持续流失的困境。数据显示，佛坪县1990年代还有3.5万人，2010年减少到3.3万人，到2020年进一步减少到2.66万人。
虽然不是县城都像佛坪一样袖珍，但面临人口持续流失压力的不在少数，有的县城在短短十年时间，人口流失了20%以上。
当人口持续流失，不仅大规模公共建设无从谈起，连财政自给自足都会成为问题，遑论房价这样需要人口作为强支撑的资产价格。
对于这些县城，促进人口和公共服务资源适度集中，乃至引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，甚至与周边区县进行撤并，都是大势所趋。
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国民经略主笔 凯风 作品
清华大学出版社出品，可点击图片查看
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