对话陆铭：中国区域间如何协调发展？
10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平代表第十九届中央委员会向大会作报告。报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中提到，要促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
如何理解中国区域间的协调发展？报告中提出深入实施的几大战略对促进区域协调发展又分别有着怎样的作用？中国区域协调发展现状如何、未来的发展重点是什么？就上述重点问题，经济观察报专访了上海交通大学安泰经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。
【对话】
经济观察报：如何理解中国的区域协调发展？区域协调发展对当前中国发展的重要性在哪里？
陆铭：报告中提到的，实现中国式现代化和经济高质量发展，是中国经济和现代化发展非常重要的前提。对中国这样一个大国来说，区域间分工协作、优势互补，促进各类要素合理流动和高效集聚，是推动资源在城乡和区域间有效配置，并最终在新的发展阶段形成新的经济增长动力的必要前提。
尤其当前，中国经济整体上遇到了人口红利相对削弱、城市土地面积扩张远超人口城市化速度等问题，依靠传统生产要素积累来推动经济增长的空间已经越来越狭小，因此，发挥统一大市场的作用，在城乡和地区之间优化资源配置就显得格外重要。
经济观察报：报告中提到了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，四大战略在现阶段的意义是什么？
陆铭：几个战略都是促进区域协调发展的不同面向和手段，要分别针对不同的方面有序地推进目标的实现。
比如区域重大战略，指在中国这么大的国家内，把区域经济分为若干板块，对每一个板块都实施各自的战略定位和发展目标。传统上，我们将中国分成东、中、西和东北四大板块。近来年，由于比较强调城市群的发展模式，我们实施了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，还包括长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略。
除了一些大的板块，我们还在小的区域发展方面制定了重大战略，比如海南的自贸港、深圳的社会主义先行示范区、浦东的社会主义现代化引领区等。这些区域重大战略，一方面是根据每个板块各自的条件和优势，提出有针对性的发展目标，另一方面也带有先行先试和引领国家发展的政策目标，尤其在体制和机制的创新方面，承担了一些国家发展的历史使命。
对长三角一体化发展，我们已经形成了国家战略。由于涉及到城市群内部不同省级行政单位之间的一体化进程，在长三角一体化示范区和上海大都市圈建设方面也出台了发展规划，目标是形成区域一体化发展的推动力。
主体功能区战略是在一个区域板块范围之内，根据区域各自条件制定适应本地优势的发展目标，经济发展条件比较好的划为重点开发区，生态保护区则要限制开发，甚至禁止开发。我们实施主体功能区战略将近20年了，现在除了要在大的板块上设置主体功能区，小板块内部也要顺应各个地方的经济发展条件和优势设置主体功能，比如在核心大城市周围、都市圈范围之内的区域，更加要承担经济发展和引领作用，成为重点的开发区。但在远离大城市、自然地理条件较偏远的地方，尤其是山区，更多地要实施生态保护功能；人口流出较多，地理位置较偏远，但气候条件较好的地方，要实施粮食主产区的功能定位。
新型城镇化战略主要是要实现以人为本的新型城镇化，它主要解决的问题是，当前中国经济处在城市化快速推进的过程中，城市化率仍然保持着每年1个百分点左右的提高速度，但也积累下大量在本地居住和工作的外来人口，这些外来人口没有在身份上变成本地市民，也没有充分享受本地居民均等化的公共服务，存在对所在城市的社会融入程度不高等问题。
一些地方曾经以土地要素和资本要素来推动城市化快速扩张，但对人口的城市化强调不够，遗留下发展质量不高、投资回报下降等问题，在这样的地方，也需要顺应城市化的客观发展规律，人口流出地要进行减量化发展。
特别值得一提的是，新型城镇化伴随着农村人口向城市迁移，农村人口减少。除了少数在大城市周围的农村会演化为城镇形态外，远离城市中心的地方，随着人口的持续流出，会出现农业用地规模化经营的需要，宅基地等农村建设用地也会逐渐出现闲置，建设用地要减量发展。
经济观察报：主体功能区战略对大众来说是一个稍显陌生的概念，要推动主体功能区战略落地，需要协调哪些资源，冲破哪些阻碍？
陆铭：公众对主体功能区不太熟悉，但实际上，主体功能区概念在“十一五”规划中就已经提出，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类。我认为这样的划分是比较符合市场经济规律的，但在实际实施过程中也出现了一些问题。中国传统体制之下，地方官员有做大本地GDP和税收的冲动，加之曾有一段时间，我们理论上认为，沿海地区的发展已经比较充分了，而内陆地区有巨大的空间，所以对内陆地区，尤其是内陆地区在事后看来发展潜力并不大的中小城市，进行了大量的基础设施投资、工业园建设等，一定程度上出现了局部投资过度的问题。所以，要优化实施主体功能区战略，要做到以下四件事情：
首先，要更科学地看到城市和区域发展的客观规律。中国当前一些板块式区域内部，已经分化成了人口流入地区和人口流出地区，所以，主体功能区战略不仅要在大的板块上进行功能划分，在一个城市群内部也要进行划分，比如在长三角内部，沿海、沿长江地带，有更好的条件来集聚产业和人口，但相对偏远的地区，就更加适宜划分为粮食主产区、生态保护区。
第二，要改革地方官员激励机制，如果地方官员在传统激励机制下仍要大力招商引资，做大税收和经济增长，一些条件不好的地方就容易出现加大投资和负债，甚至破坏环境进行发展的冲动。这与不同地区分工协作、优势互补、协调发展的目标是相违背的。
尤其对地理自然条件相对不适宜集聚大规模人口和经济活动的地区，要取消对地方政府的GDP增长总量和税收考核。
第三，要向欠发达地区进行有效的财政转移支付，因为如果最终实现了不同地区之间的主体功能差异，那么一些地方的经济总量和税收会缺乏增长的空间，中央和省级政府必须对这些承担整个国家粮食安全、生态安全和国防安全的地区实施财政转移支付，促进基本公共服务均等化。
最后，对集聚人口和经济活动的地区，需要加快外来人口的市民化进程，推进不同人群的公共服务均等化，加大基础设施和公共服务供给，同时在土地资源方面做进一步改革，使土地供应在总量、用途结构和空间布局上顺应人口和经济的集聚和增长。
经济观察报：中国区域协调发展的现状如何？最终目标是什么？
陆铭：过去若干年中，中国区域间的平衡发展已经取得了显著成效。区域经济一体化也在一系列的国家战略下有所推进，全国统一大市场建设正在加快进行，但当前，区域经济发展仍然存在着问题和挑战，主要是区域间的发展差距仍然巨大、地区间的一体化程度还有待进一步提高这两个方面。
我们大力推进区域协调发展的最终意义和目标，就是在各类要素的合理流动和高效集聚过程中，既能为经济的高质量发展和可持续增长创造条件，又能在经济和人口持续集聚的过程中，缩小地区间在人均GDP和收入指标上的差距。各个地区形成分工协作、优势互补的区域发展格局，这是最理想的状态。
经过市场配置资源和各类协调发展的政策，中国总体上正在向这种目标迈进。未来，我们可能还需要20年甚至30年来达到发达国家目前的状态。同时，我们还需要发挥中国特色社会主义的体制优势，进行纵向和横向的财政转移支付，包括发达地区和欠发达地区的帮扶结对，这样能更有效地促进区域间的协调发展。
经济观察报：为了实现这样的目标，我们下一步的重点是什么？
陆铭：我个人认为，接下来的重点是要进一步认识到中国已经出现了以城市群和中心城市为主要空间载体的区域发展格局。要科学对待区域经济发展的趋势，一部分地区人口持续增长，而另外一部分地区出现人口收缩。
一些远离沿海也远离中心城市的地区出现了人口负增长，在第六次到第七次人口普查期间，全国约有40%的地级市出现了人口负增长，其中一半是中心城区和郊区同时出现负增长，另外一半是中心城区人口正增长，而郊区和农村出现了负增长。未来，中国的区域发展格局里，这种分化的趋势可能进一步演化。
不同地区需要按照自己的条件寻找比较优势。人口集聚的地方，要承载更多经济活动，发展制造业和服务业，引领经济高质量增长。人口减少的地区，更多承载整个国家的粮食主产区、生态保护区功能，边疆地区还要承载国土安全功能。
近几年，国家发改委在人口流入地区，尤其是中心城市的周围推进都市圈战略，也意味着在人口持续流入的大城市，要通过规划使中心城市及毗邻地区的中小城市形成更加现代化、一体化的都市圈状态，在这些地区也要形成区域经济的增长极。
所以在跨行政边界的都市圈范围内，要率先深化改革，突破传统的行政边界对区域经济发展的分割，包括进行土地、户籍、规划等多方面的体制机制改革，更有效地促成一体化的发展格局，这将是未来最为重要主题。
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