政策解码｜聚焦“托育难”，新措施多管齐下为行业纾困
◆ 2020～2022年，国家发展改革委、国家卫生健康委持续开展普惠托育服务专项行动，下达中央预算内投资20亿元，带动地方政府和社会投资超过50亿元，累计新增托位20万个，推动增加普惠性托育服务有效供给
◆ 围绕场地、人员等托育机构成本支出“大头”，出台专门性减负措施，压缩运营成本、拓展营利空间，推动机构轻装上阵过难关
◆ 立足托育发展急难愁盼，在政府支持、服务体系协同、业态模式优化、人才要素培养等方面下功夫，在稳住行业基本大盘的同时，激活市场主体韧性与潜力，让托育行业行稳致远
文 | 关博 中国宏观经济研究院社会所
着力构建多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系，是《“十四五”公共服务规划》提出的刚性任务，也是促进人口长期均衡发展的必要政策支撑。
2019年以来，我国托育发展支持政策密集落地，行业发展总体向好。但由于托育服务“面对面”特征较强，行业总体微利，发展波动较大，不少机构在生产经营方面亟需更大力度帮扶。
近日，经国务院同意，国家发展改革委等13部门联合印发《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》（以下简称《政策措施》），以降低托育行业成本负担、加大投融资保障力度、强化行业发展支撑为重点，为守护托育行业“一池活水”出政策、解难题，也为扎牢织密“幼有所育”民生安全网提供了坚实的政策兜底。
【成本负担做减法】
近年来，我国普惠托育服务供给不断扩大。
2020～2022年，国家发展改革委、国家卫生健康委持续开展普惠托育服务专项行动，下达中央预算内投资20亿元，带动地方政府和社会投资超过50亿元，累计新增托位20万个，推动增加普惠性托育服务有效供给。
截至2021年底，全国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数2.03个，距离“十四五”期末要达到的4.5个目标仍有差距。面对目前大部分家庭期盼的方便可及、价格可接受、质量有保障的服务需求，托育服务工作任务较为艰巨。
新冠肺炎疫情期间，托育行业营业收入减少，一些处于保本微利状态的机构面临生存挑战。《政策措施》围绕场地、人员等托育机构成本支出“大头”，出台专门性减负措施，压缩运营成本、拓展营利空间，推动机构轻装上阵过难关。
在场地成本方面，针对托育机构规模小、租赁物业类型多样的特点，在做好国有房屋减免租金的基础上，进一步延伸政策链条，鼓励教育、科研等系统的单位机构和非国有房屋租赁主体面向托育机构合理减免房租，让政策惠及更多托育机构。同时，为减免租金的出租人提供税收优惠、信贷优惠等一揽子激励，引导减租政策有效落地。
在人员成本方面，以社保“降缓返”为着力点，给企业减压。
托育行业总体具有劳动密集型特征，对人力成本的变化较为敏感。对此，《政策措施》打出社保支持“组合拳”：降低失业和工伤保险费率、实施普惠性失业保险稳岗返还、阶段性缓缴社保单位缴费，使托育机构比照各类特困行业享有社保纾困待遇，社保费用能减的减、能缓的缓，以降低用工成本，特别是减轻机构在因疫情等特殊原因停业期间的成本压力。
在税费成本方面，规定符合条件的托育机构可减征“六税两费”、按规定享受增值税留抵退税。严格落实托育机构民水、民电、民气、民热政策，并要求受疫情影响的托育机构水电气欠费不停供。通过必要让税、让费，为行业“放水养鱼”腾出空间。
【投融资保障再助力】
融资难，一定程度上制约了托育行业发展。做好托育行业纾困扶持，需要进一步优化金融资源配置，在尊重市场规律的前提下改善行业金融供给。
《政策措施》统筹发挥各项投融资工具政策效能，为机构稳定和扩大生产经营提供更多“真金白银”的政策红利。
一方面，稳定和拓展托育信贷通道。《政策措施》引导金融机构对符合要求的托育行业贷款延期还本付息，鼓励各地给予托育机构贷款贴息支持、融资担保支持，通过稳定信贷、拓融资方式，撬动更多金融资金注入，帮助机构渡过危机。
另一方面，运用金融手段分散化解风险。托育机构普遍规模体量小、抗风险能力弱，《政策措施》专门强调“鼓励地方通过政府购买服务，按照竞争择优原则，为托育服务机构提供相关保险”，通过大数法则分散风险，以保险方式分担损失，提高单体机构的市场生存和发展能力。
【行业发展激活力】
托育行业纾困扶持，不仅是单纯的“输血、输氧”，更要以此为契机做大做强行业本底。
《政策措施》立足托育发展急难愁盼，在政府支持、服务体系协同、业态模式优化、人才要素培养等方面下功夫，在稳住行业基本大盘的同时，激活市场主体韧性与潜力，让托育行业行稳致远。
一是，加大设施建设环节的政府资金投入和场地投入。《政策措施》提出“中央预算内投资加大对养老托育设施建设支持力度，将养老托育设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。鼓励各地优先通过公建民营方式，引导运营能力强的机构参与养老托育设施建设和运营”，从而降低机构前期投入压力，带动更多市场主体积极参与。
二是，做好关联业态协同赋能。托育行业发展不能“单打独斗”，要引导和鼓励托育机构与相关社会民生服务资源加强系统对接，深化全链合作。《政策措施》着重强调了家政服务对托育发展的支持，鼓励家政企业参与规范化居家上门托育服务，提升社区托育服务水平，实现“小家政”和“小托育”携手托起“大民生”。
三是，优化托育服务业态模式。《政策措施》倡导发展互联网直播互动式家庭育儿服务，拓展线上服务，使托育由单纯的“面对面”服务，拓展为“线对线”的非接触方式，既延展了托育服务的产业链形式，丰富了服务边际价值，更提升了行业对疫情波动的承压能力，使托育机构能够通过业务的线上迁移避险止损。
四是，破解行业人才缺口。按照“十四五”期末每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的目标和机构人员设置标准倒算，我国托育行业还有超过百万的岗位缺口。从现实情况看，目前托育专门人才供给基础薄弱，特别是缺少职业技能培训提升平台，约束行业专业化服务能力的形成和提升。
《政策措施》明确，托育机构依托职业院校共建产教融合实训基地，将纳入中央预算内投资支持范围。此外，还要探索工学一体化的培训模式，使更多专业学生和从业者通过学中干、干中学提升技能水平，为行业持续高质量发展构建人才支撑条件。
刊于《瞭望》2022年第49期
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