FTX事件后，SEC与CFTC的监管“争夺战”将走向何方？

作者：美 CFTC 前执法主任、Zuckerman Spaeder 合伙人 Aitan Goelman

编译：比推BitpushNews Mary Liu

即使加密货币和其他数字资产越来越多地渗透到公众意识中，加密监管问题在很大程度上仍未得到解决。通常，金融行业的暴雷事件，如 FTX 的崩溃，会推动监管清晰度。

不幸的是，早期迹象表明，FTX 的消亡及其对其他加密公司的影响，并没有导致任何形式的共识，而是加剧了不同利益相关者之间在如何甚至是否监管加密货币方面的分歧。

到目前为止，大多数人都熟悉了 FTX 和 Sam Bankman-Fried （SBF）的传奇故事，SBF 是现已倒闭的加密货币交易所FTX的创始人、大股东，不久之前还被视为“神童”首席执行官。在他突然跌落神坛之前，他得到了政府公职人员、监管机构和名人的关注，并在公众面前表现出的是更友善、更温和的加密形象。

Coindesk 2022 年 11 月首次报道称，SBF 的交易公司 Alameda Research 的大部分持股都是 FTT代币，引发了银行挤兑。这导致 SBF 辞职，并迫使 FTX 和相关实体破产，FTX 客户和投资者损失了数十亿美元。SBF 随后在纽约南区 (S.D.N.Y.) 被指控犯有数项罪行，包括电汇欺诈、共谋和洗钱，原因是他涉嫌使用属于 FTX 客户的资产来填补 Alameda 的资金短缺，以及涉嫌欺骗投资者。

美国证券交易委员会 (SEC) 和商品期货交易委员会 (CFTC) 也对 SBF 提起执法行动，指控他违反了证券法和商品交易法 (CEA)。

在 FTX 倒闭之前，它和 SBF 一直被视为加密世界的白衣骑士，多次拯救行业里其他陷入困境的公司。这使得 FTX 崩溃的蔓延不可避免，尽管到目前为止，损害似乎主要局限于其他加密公司、客户和投资者，而不是传统的金融体系。

值得注意的是，虽然 SBF 现在被监禁并可能面临长期监禁，而且被拿来与伯尼·麦道夫 (Bernie Madoff) 相比较，但他之前一直是加强对加密货币市场监管的支持者，包括支持拟议的联邦立法。

FTX 暴雷前的监管状态

从来没有一个专门的加密监管机构，至少在美国是这样。各种联邦机构，包括财政部、美国证券交易委员会（SEC）和美国商品期货交易委员会(CFTC)，每个机构都有不同的监管职。一些联邦机构制定了单独的政策，例如，纽约金融服务部发布了自己的“BitLicenses”。

在不同监管机构中，CFTC 管辖权的法律依据最为明确。委员会一再认为，加密货币可以是 CEA 第 1(a)(9) 条下的商品，属于其监管范围，这一解释也得到了联邦法院的认可。因此，CFTC 对加密衍生品行使监管权，对现货加密交易行使反欺诈和反操纵执法权。

SEC 对加密货币的监管一致性要低得多。在上一届政府中，SEC 似乎对加密货币相对不感兴趣。它唯一值得注意的努力是迟迟未对大量首次代币发行 (ICO) 采取行动，这些显然是未注册的证券发行，但回避了更广泛地监管加密货币的任何尝试。

在 Gensler 主席的领导下，SEC 变得更加激进，他一再表示绝大多数代币都是证券。Gensler 的执法部门对不同的代币展开了一系列调查，并根据 SEC v. Howey, 328 U.S. 293 (1946) 对“投资合同”进行了繁复的解释。

尽管如此，SEC 能否证明这些代币实际上是现行法律下的证券还远未确定。该机构确实设法说服了新罕布什尔州地方法院，认为加密货币 LBRY 是一种证券。然而，它在 SEC 诉 Ripple 案 20 CIV 10832 (S.D.N.Y. 2020) 中面临严峻挑战，由前 SEC 主席 Mary Jo White 和前执法主任 Andrew Ceresney 领导的辩方辩称 Ripple 的代币不是证券，他们的证据是另一位前 SEC 高级官员 William Hinman 发表的公开声明（以及现在的 SEC 内部通信），以说明为什么 Ether 不符合 Howey 的“投资合约”条件。

这导致了 CFTC 和 SEC 之间赤裸裸的地盘争夺战，甚至导致 CFTC 委员 Caroline D. Pham 发表声明谴责 SEC 在诉 Wahi 案中提出指控的决定。援引联邦第 49 号，Pham 称 SEC 的行动是“‘执法监管’的一个突出例子”，并鼓励 CFTC 使用“一切可用的手段”在加密领域执行 CEA。

在这方面，SBF 的指控可以看作是 CFTC 的胜利。尽管 SEC 指控 SBF 犯有证券欺诈罪，与投资者保护有关，而这无疑是 SEC 的“大招”。SEC 并未声称基础加密货币本身—FTT—是一种证券，而 CFTC 和 S.D.N.Y. 声称加密货币是一种商品。

这三个机构随后都对 SBF 的同伙兼旧情人 Caroline Ellison 和 Gary Wang 提出了共同指控，他们都在与政府合作打击 SBF。

值得注意的是，SEC 确实指控 Ellison 和 Wang 操纵 FTT 代币，该机构将其描述为“加密资产证券”。CFTC 没有具体说明 FTT 的法律地位，但将比特币、以太坊和Tether作为“数字资产商品”的例子。

这种指控模式可能表明机构之间就被视为“证券”的代币和不被视为“证券”的代币达成共识的早期雏形，SEC 声称对前者具有管辖权，而 CFTC 对后者拥有管辖权。

然而，SEC 在其对 Ellison 和 Yang 的指控中将 FTT 定义为“证券”，但在对 SBF 的案件中却没有，这一事实表明当该机构知道它不必在法官面前解决这个问题时，它会更大胆地坚持其对“加密资产证券”的广泛定义。

填补监管空白的建议

在 FTX 崩溃之前，似乎出现了一种新的共识（或接近共识），即国会应该为加密建立一个全面的监管框架。这包括金融稳定监督委员会 (FSOC)，该委员会在 2022 年 10 月建议国会通过立法，为联邦监管机构提供对现货市场“非证券加密资产”的规则制定权。

FSOC 没有说明应该授予哪个监管机构这样的权力，但它似乎考虑到了 CFTC。此外，证券被排除在建议的监管机构之外，此举显然旨在向 SEC 保证不会侵犯其监管领地。

目前国会山流传的两个加密立法草案都明确对 CFTC 赋予监管大部分现货加密市场的权力。

参议员 Debbie Stabenow (D-MI) 和 John Boozman (R-AR) 于 8 月提出的《数字商品消费者保护法》(“DCCPA”) 扩大了 CFTC 的加密监管权限。虽然该法案将某些加密货币（如比特币）定义为商品，但它没有就哪些加密资产将被归类为“证券”提供详细指导，该法案豁免了 CFTC 的管辖权。

要通过，该法案必须克服 SBF 早先的公开背书——这在当时是一个好现象，但现在可能会因为信誉毁灭而受到拖累。

由参议员 Cynthia Lummis (R-WY) 和 Kirsten Gillibrand (D-NY) 发起的负责任的金融创新法案 (RFIA) 进一步支持 CFTC 作为主要的加密货币监管机构。它赋予该机构对非证券数字资产的监督权，并为确定加密资产是否为证券制定了相当严格的标准。

参议员在一份联合新闻稿中指出：“了解到大多数数字资产与商品的相似性远高于证券，因此本法案赋予 CFTC 对适用的数字资产现货市场的明确权力”。这里的意图毋庸置疑，他们反对 Gensler 主席的公开声明。

除了这些差异之外，这两项法案还有许多共同点。两者都将允许 CFTC 通过向加密公司收取用户费用来自筹资金，模仿了美国证券交易委员会长期以来拥有的权力，对于预算短缺的机构来说，这可能会改变游戏规则。

上一次国会大幅扩大 CFTC 的职责——在 2008-09 年金融危机后，多德-弗兰克法案将互换交易纳入该机构的管辖范围——CFTC 的预算没有跟上其扩大的职权范围。

征收用户费用的能力将有助于确保 CFTC 能够有效地履行其使命。尽管与 SEC 的预算（约 20 亿美元）相比， CFTC 的预算（约 3.2 亿美元）仍然差一个小数点。

两项立法草案的另一个共同特点是建立了一个专门针对加密市场的新自律组织（SRO），前 CFTC 主席 Tim Massad 建议这个组织由 SEC 和 CFTC 共同监督。

FTX 的影响

FTX 的崩溃及其对更广泛的加密行业的连锁反应导致国会再次呼吁采取紧急行动。但它并没有就立法的必要性达成一致甚至共识，更不用说如何监管该行业了。

相反，它在很大程度上加强了各利益攸关方已经持有的立场。SEC 主席 Gensler 利用 FTX 事件重申了他的立场，即 SEC 已经对大多数代币拥有监管权，它只是需要更多的预算来完成这项工作。

相比之下，CFTC 主席 Benham 在 FTX 宣布破产后不久在国会作证时指出，受 CFTC 监管的 FTX 美国子公司（FTX US Derivatives——曾被称为 LedgerX）仍然具有偿付能力，证明了 CFTC 监管的有效性。

加密爱好者通过争辩说每个行业都有欺诈者来应对 FTX 的内爆。一些人还指出，像 FTX 这样的中心化交易所在很多方面都是加密精神的对立面，加密精神旨在成为一种去中心化的金融形式，而无需信任机构或其他市场参与者。

不出所料，FTX 暴雷并没有动摇真正的加密货币狂热者的信念，他们继续以近乎宗教般的狂热相信 Web3 和区块链代表了人类历史上最重要的发展之一——比互联网的发展更重要，大致相当于人类发现火种。

更令人惊讶的是，一些铁杆加密货币怀疑论者指出，FTX 崩盘的传染非常有限，作为加密货币不应受到监管的证据。他们认为，如果将加密货币引入主流金融体系，它将获得政府批准，这将鼓励更多散户投资者对加密货币进行投机。因此，整个经济将面临加密货币中无处不在（并且对一些加密货币仇恨者来说是必然存在的一部分）的波动性、洗钱、欺诈和操纵。

这场监管辩论说明了“屁股决定脑袋”这句俗语。Gensler 在奥巴马政府期间担任 CFTC 主席时是 CFTC 职权范围的积极支持者，现在他认为几乎所有加密货币都符合“证券”的条件， 曾为 SEC 效力的执法主任代表 Ripple 与 SEC 进行斗争，并且是主张对“证券”进行更清晰解释的人之一。

与此同时，加密货币公司继续避开美国管辖。他们这样做主要是通过离岸（像许多加密公司一样，FTX 的总部在巴哈马）和“地理封锁”美国人，这种技术禁止位于美国IP的人访问他们的平台 – 对任何会使用 VPN 的人来说，这不算什么。

缺乏立法和监管并不意味着围绕加密的法律停滞不前——它通过诉讼和对各种执法行动的解释继续发展。但真正的清晰度不会来自法律体系的缓慢变动，而是来自立法行动。具有讽刺意味的是，FTX 的崩溃在某些方面使国会采取行动的道路变得复杂。

除了现在与 SBF 的有毒关联之外，两项法案草案都因将主要监管管辖权授予 CFTC 而不是 SEC 而受到新的批评。

但是，关于 CFTC 是加密行业的“首选监管机构”并且更容易被行业贿赂的说法根本不符合事实。2022 年，该机构超过 20% 的执法行动与加密货币有关。此外，CFTC 寻求——而且往往成功获得——越来越严厉的制裁。

在目前的资金结构下，CFTC 机构的资源无法充分发挥作用。然而，如果任何立法保留授予 CFTC 向加密参与者收取用户费用的权力，该机构在加密领域的监管工作将得到强有力的背书。