【绿色金融】碳关税：欧美的区别与应对思考

一、碳关税：欧盟CBAM与美国CCA的比较

1.1 欧盟碳边境调节机制尘埃落定

在经历了长达半年的磋商后，欧洲议会与欧洲理事会于2022年12月13日达成临时协议，正式确定建立欧盟碳边境调节机制（以下简称CBAM），并于2023年10月1日起正式生效。2022年12月17日，针对欧盟碳市场（以下简称EU ETS）的改革方案也正式批准通过。至此，CBAM实施方案中剩余涉及与EU ETS有关的细节也得以敲定，全球首个“碳关税”机制即将进入实施阶段。相较于上一版本的CBAM草案，最终版本的变化体现在：

实施期限上，2023-2026年将是CBAM的过渡期，过渡期内申报企业只需要履行报告义务，从而建立数据基础，熟悉CBAM的执行流程。2026年，欧盟将正式征收“碳关税”。

在征收范围上，钢铁、水泥、电力、化肥、铝和氢气，以及特定情况下的间接排放、下游产品，如螺丝、螺栓等类似的钢铁制品将成为第一批纳入征收范围的行业。欧洲议会表示，在过渡期结束前（即2026年之前），欧盟委员会应评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的商品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将EU ETS涵盖的所有商品囊括在内。此外，欧盟委员会还应评估间接排放的方法以及纳入更多下游产品的可能性。

在免费配额退出时间上，现有免费配额的削减将从2026年开始，直到2034年取消所有免费配额。配额年度削减计划为：2026年削减2.5%，2027年5%，2028年10%，2029年22.5%，2030年48.5%，2031年61%，2032年73.5%，2033年86%，2034年100%。

在管理权属上，欧盟委员会将主要负责CBAM的执行和监管，到2025年，欧盟委员会应评估欧盟出口货物的碳泄漏风险，在必要时提出符合世贸组织规则的立法提案来应对这一风险。到2027年底，欧委会将对CBAM进行全面审查，包括评估应对气候变化国际谈判的进展，以及对从发展中国家，尤其是最不发达国家进口带来的影响。

尽管欧盟CBAM具体的执行文本有待进一步更新并公布，但可以肯定的是，欧盟实施CBAM已经板上钉钉，与此同时国际上围绕碳关税的争议也从未停歇。

2008年欧盟单方面立法宣布将国际航空纳入碳排放交易体系，2012年1月1日，该法案正式实施，规定其可对所有进出欧盟国家机场的航班征收碳排放税。这一举措激起全球多国强烈反应。2012年2月22日，国际民航组织23个国家签署了《莫斯科会议联合宣言》，共同反对欧盟单方面将国际航空纳入欧盟的碳排放交易体系。美国参议院于9月表决通过议案，禁止美国的航空公司加入欧盟航空排放交易体系。迫于压力，欧盟委员会于2012年11月12日宣布在2013年秋季之前，暂停实施欧盟单方面采取的对进出欧盟国家的欧盟以外民用航班征收碳排放税的措施[1]。至此，欧盟第一次对外征收“碳关税”的尝试夭折。

此次欧盟碳关税以CBAM的方式卷土重来，一经提出便引发国际争议，争议的核心聚焦于CBAM是否违背世贸组织协定（WTO）原则，对多边贸易体制带来破坏。我国生态环境部新闻发言人曾明确了反对立场，指出欧盟CBAM不仅违反了世界贸易组织（WTO）的规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和要求，是欧盟的单边行为。印度、俄罗斯、巴西等国也针对欧盟CBAM表达了担忧和抨击，认为其具有歧视性和不公平性，破坏了国际气候政策中“共同但有区别的责任”原则。多国表示，欧盟是打着应对气候变化的幌子，推行贸易保护主义措施，以原产地为基准，对进口商品采取差别对待，违反自由贸易相关规定，是危险的贸易壁垒行为[2]。

而欧盟始终坚持，在进行碳市场定价的同时，实施碳排放履约是最有效的气候手段，并认为CBAM（欧盟境内与境外商品所需承担的碳履约成本一致）与WTO原则本质上是相适应的，也希望借此促使全球各国都能够推行具有气候雄心的政策。而关税与贸易总协定（GATT）中的例外条款即“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”和“与保护可用竭自然资源有关的措施”，也被外界认为将是欧盟在弥合CBAM与WTO的争端中最有可能加以利用的条款。

在近期举办的第27届联合国气候大会（COP27）上，各国也就欧盟CBAM展开激烈讨论，据印度媒体Hindu报道，巴西、南非、印度和中国在COP27上发布联合声明，对欧盟碳边境调节机制表示反对，认为CBAM可能导致市场扭曲并加剧信任赤字。但值得关注的是，与之前发达国家和发展中国一道反对欧盟对航空业征收碳关税不同，对于此次的欧盟CBAM，发达国家表示出了较为浓厚的兴趣，特别是美国、加拿大等国也都开始酝酿各自的碳关税。

1.2 美版“碳关税”雏形显现

2022年6月，美国民主党参议员向参议院金融委员会提交了一个设立碳边调节机制的立法提案，名为《清洁竞争法案》（Clean Competition Act,以下简称CCA）[3]。CCA被认为是美国“碳关税”的雏形，相较于欧盟CBAM，CCA展现了另一种“征税”形式。

美国CCA的征税逻辑是，以美国产品的平均碳排放水平为基准，对碳排放水平高于基准的进口产品和本国产品征收超标费用。

在征收时间上，从2024年开始，不论是美国产品还是进口产品，只要其碳排放水平高于基准线值，就对超过的部分征收55美元/吨的碳税。之后每一年在上一年碳税额的基础上按上一年度通货膨胀率叠加5%上浮。进口商需在第二年度9月30日前支付上一年度所需缴纳的碳税。

在征收范围上，CCA征收的范围覆盖多达21个行业的产品，包括石油开采、天然气开采、地下煤矿开采、纸浆、造纸、石油精炼、石油化工、乙醇、玻璃、水泥、钢铁、铝等，主要都是高耗能行业产品。按CCA规定，对于进口商品而言，2024年和2025年仅覆盖法案中涉及的21个类目产品，从2026年开始，CCA对进口产品的征税范围将进一步延伸至下游制成品，如进口产品含有500磅（1磅约为0.45千克）以上CCA纳管的初级产品也将缴纳碳税。到2028年，这一标准将收紧到100磅。

在基准线的制定上，征收范围覆盖的企业需根据“温室气体报告计划（Greenhouse Gas Reporting Program）”的要求，每年提交温室气体排放报告，报告内容包括企业产品产量、对应的排放量和耗电量。基于企业提交的排放报告，美国政府将计算出每一类产品的平均碳排放水平（范围一和范围二排放）作为该类产品的基准线值，在2025-2028年期间，基准线水平将每年下调2.5%，之后每年下调5.0%，从而激励企业采取措施降低碳排放水平。

在进口产品碳排放水平核定层面，如果进口商品原产国具备透明的、可核验的且可信的碳排放信息，且该国是“透明市场经济体（transparent market economy）”的话，美国将承认该产品的碳排放信息。否则，将采用原产国行业产品的平均碳排放强度。如果原产国的排放数据不可靠或无法验证，则采用该国整体碳排放强度（基于GDP核算的碳排放强度）。而从之前的国际贸易博弈来看，是否是“市场经济”已成为美国滥用诸多贸易保护手段的道德“支点”，其认定也依赖于美国自由随意的裁量。

在豁免机制层面，美国将对本国生产的用于出口的涉税产品给予退税，并对来自最不发达国家的进口涉税产品予以豁免。在碳税用途方面，75%的碳税收入计划用于支持本国纳管行业进行节能降碳改造，25%用于多边援助，以支持气候和清洁能源计划。

美版“碳关税”相较于欧盟CBAM实现了与碳市场的脱钩，这与美国尚未建立全国碳市场的国情有关。对于企业而言，按照CCA的规则，企业生产的产品不需要为“全部”的碳排放买单，而仅仅需要为“落后”于基准值的部分缴税。

从整体上看，美国CCA提案还处于初级阶段，离形成正式文本还有一段距离，也存在部分监管漏洞和不明确的地方，例如：如何定义“透明经济体”、本土涉税产品的垂直生产型企业（即涵盖从原材料生产到下游制成品加工的企业）理论上并不在纳管范围，是否豁免已经在出口国进行碳排放履约的产品等。后续部分细节和条款势必将进一步完善，但该法案能侧面反映美国在建立自己“碳关税”制度上的设计思路和机制的雏形。

从目前的版本看，美国CCA与欧盟CBAM征收机制不同，且双方理论上难以形成互相豁免，但美国CCA法案的意义更在于向外界表明了美国对于“碳关税”的开放和趋于支持的态度。

美国紧跟欧盟制定“碳关税”政策，一方面表达出对传统盟友欧盟气候政策的支持，另一方面也看到了实施“碳关税”对于保护和发展本国制造业的积极作用。

二、气候俱乐部：发达经济体的合纵连横

在气候问题日益成为各国外交主线的当下，各国更加意识到气候话语权的重要性，而发达国家似乎更加有意结成气候联盟，主导全球气候治理话语权。在2022年1月，德国曾表示希望建立“气候俱乐部（climate club）”，并推动七国集团（G7）成为俱乐部核心。在CBAM协议签署的前一天，七国集团轮值主席国德国的总理舒尔茨正式宣布“气候俱乐部”成立。

气候俱乐部将重点关注工业部门的减排，俱乐部成员将合作加速推进工业部门绿色升级，通过建设零碳排放的工业来促进全球绿色转型。气候俱乐部还将致力于促进各国建立更具雄心且更透明的气候政策，尤其是碳排放的核算和报告机制方面，并将强化合作，在国际层面打击碳泄漏。

近期，欧美“钢铁俱乐部”的消息也甚嚣尘上[4]。2022年10月31日，美国和欧盟同意结束钢铁和铝的贸易争端，并承诺“加强伙伴关系应对钢铁和铝行业的共同挑战”。美欧不仅试图恢复钢铁和铝产品贸易正常化，还计划在未来两年内制定一系列促进钢铁和铝行业低碳转型的政策，并确保进口的高碳钢和铝产品无法规避这些政策。

尽管G7气候俱乐部才迈出一小步，相关运作机制还未正式建立，“真正”启动预计要在2023年的COP28之后，“钢铁俱乐部”也还处在概念阶段，但可以明确的是：在国际贸易规则与应对气候变化规则越来越交织的背景下，发达经济体有意建立“气候联盟”，在内部建立一套互认的应对气候变化新机制，并试图利用其在经济和贸易领域的影响力将机制和配套的标准扩大到全球范围。碳关税的相关政策，以及碳排放核算标准体系将成为联盟合作的优先项。

三、小结：国际气候博弈新动态

无论过程是有意还是无意，气候问题已从最开始的科学问题逐渐演化成政治问题，成为当下全球治理议程的核心之一。应对气候变化问题需要国际合作，但迄今为止应对气候变化问题与国家发展权问题两者的强对立关系并未从根本上得到缓解，致使国际气候谈判进展缓慢，国际绿色竞合关系维持着脆弱的平衡。要实现巴黎气候协定温升控制在1.5/2℃之内，就必须对每年全球温室气体排放量进行限制，这也是“碳预算”的由来。如果对温室气体排放进行总量控制，那么针对排放权这一国际公共产品的分配方式自然就成了各国在气候博弈中针锋相对的核心问题。应对气候变化是应基于“现实与后果”还是要尊重“道义与公平”，一直是发达国家与发展中国家气候谈判过程中博弈的重点。近年来，发达经济体对国际气候谈判进程似乎“失去耐心”，更多的从单边出发，利用自身经贸优势地位和气候保护的“道义制高点”，主导国际气候政策的制定，促使发展中国家不得不接受发达经济体对于应对气候变化的要求。近年来发达经济体在应对气候变化的行动上发生了细微的变化，体现在： 

内部更“团结”。在行动方式上，发达经济体酝酿成立各种内部气候合作关系，实现内部团结一致，减少分歧，进一步牢牢控制气候政策、标准、科技等方面的话语权。

创新“游戏规则”。在方式方法上，发达经济体以促进减排为由，利用国际经贸中的强势地位，通过设置各种类似“碳关税”的贸易机制，倒逼发展中国家采取更有力的减排措施。

气候援助“画饼充饥”。欧盟的CBAM、美国的CCA都设置了帮助最不发达国家实施绿色发展的条款，也表示有意对最不发达国家实施豁免，以便争取其支持。

发达经济体激进的行为，为本就艰难的国际气候合作添加新的变数。国际气候合作将面临以下挑战：

美欧酝酿新秩序，发展中国家发展权力受到挤压。近年来，世界贸易组织（WTO）处于改革进程中，尽管气候问题与国际贸易规则的相融成为国际关注的热点，但在WTO现有框架下气候贸易政策的认定与协调机制仍未有太多进展。未来欧盟CBAM、美国CCA的实施势必对现有贸易秩序带来冲击，受到绝大多数发展中国家的反对，不排除欧美有绕开WTO强行征收的可能。近期，WTO裁定美国对中国等方钢铁和铝产品加征关税违规，但美国蛮横拒绝，并表示不会取消这些关税就是例子。在逆全球化浪潮愈演愈烈的当下，假若其他国家对欧美碳关税采取相应的反制措施或者制定类似的关税政策，将对全球贸易自由化带来进一步严重冲击，全球贸易秩序也将面临崩溃，而发展中国家，尤其是出口导向型国家经济将受到重创。

发展中国家经济面临挑战，无暇顾及气候问题。碳关税制造的贸易壁垒将弱化发展中国家产品的价格优势，影响出口。随着出口减弱，经济增长放缓带来的失业、贫困、政府财政收入降低、外汇失衡等问题都将成为政府优先于气候问题亟待解决的事项。全球气候将因此加速恶化，各国气候议题磋商中的矛盾也将越来越大，更多被相互指责充斥。

发达国家将承受高物价。碳关税的实施将会使一部分制造业回流，从而导致发达经济体居民不得不承受高物价。

四、我国的应对思考

1.1 关注“透明市场经济体”概念

在美国肆意破坏国际规则，推行单边主义和贸易保护主义的背景下，美国CCA法案提案中提及的“透明市场经济体”概念尤其值得注意。根据CCA规定，一旦被定义为非透明经济体，其出口美国的产品将按该国整体碳排放强度进行核算。以疫情前的2019年为例，美国2019年GDP为21.4万亿美元，碳排放量为41.47亿吨，折算碳排放强度为1.94吨/万美元，约合0.28吨/元（以1美元兑6.9人民币的汇率估算），不到我国的1/3。

考虑到中美碳排放强度差异，一旦美国滥用“透明市场经济体”概念，将对我国出口美国产品带来严重负面影响。以美国对中国发展歇斯底里的打压态度来看，即便我国建立完整的碳排放核算方法和标准、构建了完善的碳交易和履约体系，美国很有可能将中国定义为非透明市场经济体。此外，如果美国将越南、印尼、印度等承接了中国制造业转移的国家定义为透明市场经济，甚至豁免国家，将进一步打压我国出口型企业的生存空间，加剧产业链外移风险。

整体来看，我国处于要素和投资驱动型向创新驱动型转换的经济变革中，成本优势依然我国出口产品的核心竞争力之一，美国碳关税将使我国出口型企业面临更大的转型压力。同时，我国不具备像发达国家一样对进口产品征收碳关税的基础。我国进口额排前十的商品主要集中于高端制造业产品和基础原材料产品，大都属于刚需类产品，暂时不具有国产替代性，加征碳关税的成本将转嫁到消费端。此外，我国出口结构中，外商投资企业出口金额占比高，存在产业链转移的风险。

1.2  强化与欧盟的谈判与合作

从发展趋势来看，欧盟CBAM已形成一套成熟和较为合理的碳排放核算、履约和交易机制，且在设计之初有意考虑了与WTO规则的兼容性，实施已是板上钉钉。随着越来越多的发达国家对于碳关税的浓厚的兴趣，各国碳关税方案预计将在未来几年密集出现在国际视野，而发展中国家阻止碳关税实施的措施有限。

从国际关系的视角来看，相较于美国用冷战思维处理中美关系，欧盟基于其自身战略自主的长期战略目标，保持与我国常态的竞争合作关系，发展对华关系的良好意愿也在提升。中欧就共同谈判制定国际气候标准、方式方法的对话空间远大于中美。

从征收目的来看，欧盟CBAM的核心诉求是通过为碳排放定价，以价格手段倒逼企业加速采取减排措施，从而推动全球减排目标的实现。尽管欧盟CBAM对境内外所有企业一视同仁按照碳排放“绝对值”进行征税将为企业带来更大的经济负担，但征收方式方法较美国CCA更加透明，且出口产品在生产地碳履约的成本可以进行抵扣。而美版碳关税完全有可能沦为美国打压发展中国家经济和产业的工具。

从发展规划来看，我国碳排放强度水平呈逐年下降的趋势，未来我国将坚定不移的推行绿色发展，产业绿色低碳化成为企业发展的重点之一，在巨大需求刺激下，绿色低碳产业发展也将继续保持飞速发展。现阶段，我国经济在向高质量发展转型的过程中尽管出现了产业链向东南亚、南亚国家转移的现象，但长期而言，随着我国3060双碳目标的推进，无论是绿色基础设施方面，还是制度框架层面将更有利于服务企业建立绿色产业链，打造绿色竞争力。而欧美国家的碳关税在一定层面上能促进我国对相关产业的吸引力。

综上而言，如果发达国家征收碳关税难以避免，基于两权相害取其轻的原则，我们应当强化与欧盟的谈判和合作，一方面基于欧盟CBAM的核心框架推动全球制定统一的、透明的碳关税机制；另一方面从欧盟CBAM的核心诉求出发，联合发展中国家与欧盟开展谈判，商讨兼顾共同但有区别的原则，推动制定更加合理的CBAM机制。例如：出口国根据自身发展阶段，按照欧盟碳价格的一定比例对本国出口欧盟涉CBAM产品进行碳税征收可视同为完成履约。欧盟可将碳履约成本的差值算作对于发展中国家的气候援助资金，而发展中国家也可承诺将碳税用于支持本国绿色低碳发展。

1.3 高质量共建“一带一路”

党的二十大报告指出，“积极参与应对气候变化全球治理”。近期《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》发布。展望未来，我国应继续坚持共同但有区别的责任原则，进一步发挥发展中大国的引领作用，加强“一带一路”国家在绿色发展领域的合作，扩大发展中国家在国际气候乃至经贸领域的话语权。在外交上，站在发展中国家的立场出发，在“一带一路”倡议的框架下，合作共建气候对话平台，团结发展中国家，形成合力应对发达国家的绿色壁垒。在政策和标准制定上，积极参与国际绿色标准制定，以公平公正的原则，使政策、标准与各国发展节奏相适应。在技术和金融支持方面，分享中国绿色发展经验，为发展中国家提供力所能及的资金、技术支持，鼓励企业赴境外设立聚焦绿色低碳领域的股权投资基金，帮助提高环境治理能力。加速产业链在“一带一路”国家中的布局，为发展中国家提供可持续发展项目资源，支持“一带一路”国家基础设施互联互通和经济一体化，形成经济向心力。使应对气候变化与发展权脱钩方面，敦促发达经济体落实对发展中国家的资金和技术援助。帮助发展中国家提高技术水平、降低碳排放强度才是减缓全球气候变化最直观、最有效的方案。

1.4 加快国内绿色转型

绿色发展是我国高质量发展的内在需求，也是我国应对发达国家绿色壁垒的最优解。我国将从以下方面加速绿色转型，从而培育企业绿色竞争力。加大绿色能源基础设施建设，构建现代能源体系。在确保能源安全的情况下，进一步优化能源结构，通过统筹推进大型风电光伏基地和管网基础设施建设，增加绿色低碳能源的供给，在不增加额外用能成本的情况下，降低企业用能过程中的碳排放。强化政策和机制建设，增加企业减排动力，丰富企业减排方式。完善财税、价格、金融、贸易等政策和市场化机制，推动碳排放外部成本内部化，激励和引导各类主体参与碳减排。加速碳排放核算方法学和标准的更新完善，确保企业有明确清晰的参考依据。完善并创新碳减排工具，如：碳排放因子库、绿证、碳汇等，拓宽企业减排路径。加快绿色低碳科技创新，强化基础研究、前沿技术布局和科技攻关，围绕能源、工业、建筑交通、碳汇等领域加快先进绿色低碳技术研发。保护知识产权，加大财税金融的支持力度，促进绿色科技成果的转化以及在企业中的应用和推广。  

注：

[1]资料来源：中国共产党新闻网,欧盟征收航空碳税被迫暂停[EB/OL]，2012/11/14[2022/12/20]，http://theory.people.com.cn/n/2012/1114/c40531-19574042.html

[2]资料来源：河北省自然资源厅，欧盟碳边境调节机制的影响与应对措施 [EB/OL]，2022/05/18[2022/12/20]，http://zrzy.hebei.gov.cn/heb/gongk/gkml/kjxx/gjjl/10724251016405872640.html

[3]资料来源：美国国会官网,S.4355 - Clean Competition Act[EB/OL] ，2022/06/07[2022/12/20]， https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4355/text?r=6&s=1

[4]资料来源：Euractiv，Green industry: G7 sets out terms for global ‘climate club’ [EB/OL] ，2022/12/13[2022/12/23]，https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/green-industry-g7-sets-out-terms-for-global-climate-club/