罗·康纳：重建美国的工业基础并不意味着美国应该背弃世界

本文发表于《外交事务》2023年1-2月刊，作者系美国众议院议员罗·康纳（Ro Khanna）。全文围绕两个相互关联的基本问题展开讨论：其一，如何改善对华贸易不平衡？其二，如何重建美国的制造业基础？

在过去一段时间内，美国错误地相信了中美能从中国融入全球贸易体系的进程中平等受益的观点，如今美国对自己曾经的“天真”懊悔不已，而这种懊悔几乎成为了美国外交决策圈的共识。然而，这种共识并不总是明确表现在美国的政策与愿景表述之中。

拜登政府已经采取诸多措施支持美国本土制造业发展，鼓励就业岗位从海外回流，并试图阻止中国获得尖端半导体技术。但是，美国需要制定具体地区导向的针对性战略来实现上述议程，以此复兴国内落后地区。与此同时，还需加强公私部门之间的合作与配合。

美国人应该拥抱一种新式“经济爱国主义”，从而刺激国内生产、产品出口与就业机会回流。一项区域振兴计划，将给那些饱受数十年经济衰退之苦的落后地区带来希望的曙光。在很长一段时间内，美国决策者只是“作壁上观”，施舍给那些因产业自动化和外包而失业的人群的帮助也不过是杯水车薪。

重建美国的工业基础并不意味着美国应该背弃世界，也并不意味着需要倡导那种刺激2016年英国脱欧的孤立式经济民族主义。相反，美国可以在重振关键产业的同时，仍然保持与其他国家的关键贸易关系，实行开放性移民政策，释放创新潜能，激发创新活力。

经济需求必须成为美国对华外交决策的驱动力，这既是为国家繁荣考虑，也是为了国内和全球安全。改善贸易不平衡状况将有助于缓解紧张局势、平息民粹主义愤怒以及由供给冲击导致的地缘政治风险。在与中国政府的每一次对话中，美国都应将“生产再平衡”作为交涉重点。美国决策者需要为减少对华贸易逆差设定年度目标，并通过双边谈判与单边政策调整（如支持美国及其友好国家的制造企业）以尽力实现既定的目标。这些举措将有助于缓解国内失业、去工业化影响，以及随之而来的阿片类药物滥用危机等一系列破坏美国社会稳定的因素。若将以上设想变为现实，美国不仅将改善对华关系，还将进一步深化建立繁荣国家的目标，为世界各国树立榜样。

1/“我们仍然在生产产品”

贸易逆差是美国工业基础衰落的重要标志。麻省理工经济学家大卫·奥托（David Autor）指出，在本世纪头十年，受劳动密集型产业大举转移至中国的影响，美国国内总共失去了240万个工作岗位。20年后，由于美国对华贸易逆差激增，美国国内丢失的工作岗位数量攀升至370万个。贸易逆差凸显了美国国内工业的衰退：2020年制造业占据世界贸易总额的71%，2019年美国从中国进口的商品中近73%是制成品。

许多经济学家和企业家并不觉得美国丧失制造业是一件需要引以为憾的事，他们认为，美国的经济发展模式更多地以服务业、生产知识和创新为导向。然而，创新与生产之间存在着本质上的内在联系。美国内研发支出的一半以上都流向了制造业，而且正如十多年前英特尔首席执行官安迪·葛洛夫(Andrew Grove)所言，创新的关键环节是随着新技术从产品原型投入规模量产而发生的“规模化”。但由于制造业大规模迁往海外，这种“规模化”在美国国内出现得越来越少。葛洛夫哀叹道：“缺乏‘规模化’，我们不仅将失去工作机会，还将丢失对新技术的掌握，最终摧毁我们的创新能力。”

另外，美国制造业工人热衷于加入工会谋求权益保护，以此巩固自己的中产阶级地位；从20世纪40至70年代，坚实的工业基础和强有力的工会参与使美国中产阶级群体迅速扩大。美国制造业岗位逐渐被服务业岗位取代的进程，实际上也是一个削减高薪稳定岗位数量，用低薪不稳定岗位取而代之的过程。

一些人认为，美国制造业向中国转移并非上述转变的罪魁祸首，制造业自动化才是。诚然，自动化和生产方式的转变无疑是导致美国制造业岗位萎缩的重要原因。但德国的自动化同样也影响了就业，将美国与德国进行比较有助于得出更具启发性的见解。

2000年至2010年期间，美国丢失了约33%的制造业工作岗位，而德国只失去了11%，这主要因为德国始终保持着贸易顺差。时任英国首相托尼·布莱尔曾请求德国总理安格拉·默克尔解释德国的成功秘诀，默克尔回答说：“布莱尔先生，我们仍然在生产产品。”据经济学家戈登·汉森（Gordon Hanson）观察，由于德国扩大了机器零件出口，被挤出纺织业和家具制造业的工人仍能“转业”到机器制造行业继续工作。

在德国，约有20%的劳动力从事制造业，而美国却只有8%。通过扩大本国出口型制造业规模，德国得以有效缓冲来自中国工业的冲击。相比之下，失业的美国工人却只能去往工资待遇更低的服务业谋生，这严重打击了美国中产阶级群体。此外，德国还大举投资劳动力培训和学徒计划，以此促进本国工人适应高科技的未来发展；而美国却从未采取过类似举措。

贸易战期间，从2018年到2020年，美国对华贸易逆差减少了近1000亿美元。尽管特朗普的关税政策已开始着手修补美国制造业这艘正在下沉的船上的漏洞，但他缺乏一个重新启动美国生产线的全面纲领。特朗普虽然削减了企业税，但并未投资下一代制造业，美国大企业则将减税带来的收益用于投机二级金融市场和三级衍生品市场。在2019年新冠大流行期间，由于美国人“宅”在家的时间更长，并且增加了对中国制造家用品和电子产品的购买，美国对华逆差在2021年再次飙升。

2021年，美国从中国共进口了总价值达1350亿美元的电子设备（如半导体和手机），600亿美元的电视、相机和无绳电话，1160亿美元的机械设备，以及400亿美元的玩具、游戏和运动器材。在汽车零部件制造方面，中国也已经取代了美国；全球汽车供应链的30%由中国占据。以上动态不仅凸显在美国消费者和生产商的习惯与偏好当中，美国各地倒闭的工厂、荒凉的城镇和挣扎中的社区更是美国内受贸易逆差影响的力证。

2/“阿片药物战争”的长期阴影

首先，就像1985年里根总统与德国、日本达成的《广场协议》一样，美国可寻求与中国谈判达成一项货币与商品协议。当时，德日两国都同意限制本国对美制成品倾销并接受美元贬值，以此助长全球市场对美国产品的需求。另外，德日中央银行都同意联合干预外汇市场防止美元过度升值，同时限制本国产品对美出口。尽管这些协议都经由自愿谈判达成，但是美国明确向德日两国挑明了另一种可能方案：若未能成功达成协议，美国将别无选择，只能采取单方面行动压制德日产品进口，使估值过高的美元贬值。

今天的美国政府也应该效仿上世纪80年代对德日两国威胁征收针对性关税的做法，将其应用到与中国的交涉之中。此外，美国还应该重振进出口银行并加大对该机构的投入。进出口银行（Export-Import Bank，EXIM）是美国政府官方出口信贷机构，其职能在于协助美国公司向海外出口商品。长期以来，美国政府一直拒绝为本国产品出口提供支持，这种立场现如今已不可行。在进出口银行的支持下，美国制造业企业能够获得大量政府补贴，这将降低投资美国工业的风险，提高美国产品的出口竞争力。尽管如此，美国也应保持谨慎，避免滥用进出口银行的支持对一些低收入国家的工业发展进程形成阻碍，美政府应该将清洁能源技术出口（比如电池与太阳板）作为补贴重点，与中国政府补贴的清洁能源产品竞争。美国应该像其竞争对手那样，大力促进产品出口。

中国也承认贸易逆差具有危害，并且指出19世纪中英鸦片战争即起源于贸易不平衡。19世纪早期，英国对茶叶、瓷器和丝绸等中国商品有着强烈需求，然而中国却对毛织物等英国商品缺乏兴趣。英国人用白银购买中国商品，导致价值数百万英镑白银外流，英镑贬值。为了平衡贸易赤字，英国商人开始向中国出售鸦片，数百万中国民众对鸦片上瘾，英国鸦片出口利润飙升，这进而促进了中国社会的瓦解，清王朝不得不采取措施禁止并销毁从英国进口的鸦片，而这些禁烟举措最终成为了1839年第一次鸦片战争的导火索。诚然，这场冲突的爆发与欧洲帝国主义扩张的时代背景脱不开关系，但鸦片战争也是贸易逆差引发国家间冲突的典例。

如今，大国竞争加剧了中美关系紧张，贸易逆差更加助长了敌意，放大了许多只关注经济安全的美国民众的恐惧情绪。在此背景下，贸易再平衡举措有利于缓解美国社会因为失业和去工业化而产生的不满之情，减轻对美国社会结构造成的伤害，包括阿片类药物滥用危机。

为了成为更坚挺的出口国，美国需生产更多产品，将制造业产能释放到战后前所未有的水平。首先，应成立一个需向总统报告的新“经济发展委员会”（Economic Development Council），专注于投资本国制造业并与工业界建立伙伴关系。该委员会应有权从联邦政府、学术界和私营部门征集信息研究贸易逆差，并且能够同时召集包括商务部、国防部、能源部、内政部、国务院、财政部及美国贸易代表办公室在内的主要政府部门以及私营部门的代表，以此确保美国拥有再次成为世界制造业超级大国所必要的资本投资。例如，在制定振兴去工业化地区战略时，政府应该参考汉森（Gordon Hanson）正在汇编的有关落后地区经济社会状况的大量数据。总之，一个全面再工业化计划的执行，需要设立一个负责总体协调的机构，确保所有相关部门以同一步调开展工作。

经济发展委员会应该利用联邦资金和采购协议帮助美国企业获得重建本国制造业基础所需的资金。政府必须进行针对性的、有限度的外科手术式财政干涉，尤其需特别关注美国中西部和南部那些饱受去工业化进程负面影响的地区。政府不应无期限、无限制地动用公共资本支持本国企业，而应优先帮助那些业已吸引私营部门融资的项目。

国会也要发挥作用通过税收抵免说服企业将生产链带回美国，并对那些关闭国内工厂而将制造基地转移至海外的美国公司征收10%的离岸企业税。另外，国会还应该加强对“制造业拓展合作伙伴计划”（Manufacturing Extension Partnership，MEP）的资助力度，这是一个旨在为制造商提供各种技术援助的公私伙伴关系。2022年，拜登总统已决定向这一伙伴计划增加1.25亿美元预算投入，但为了发展美国本土中小型制造企业，即使增加10倍于此的资金也毫不为过。

美国应致力于重振关键行业的生产。1970年，美国钢铁产量占全球总产量的20%；如今，这一数字已降至4%。美国现在是世界第二十大钢铁出口国，但却是第二大钢铁进口国。相比之下，中国钢铁占全球市场的57%。自1990年以来，在美国钢铁厂工作的人数从约25.7万人降至约13.1万人。联邦政府可通过提供资金支持，或者要求联邦基础设施工程承包商采购由美国制造的钢铁，以此提高本国钢铁产量。美国的钢铁出口不需要发展到能够支配全球市场的程度，但美国可以寻求在钢铁技术创新方面发挥带头引领作用，比如关注新一代轻质高强度钢的研发，这种钢材能够使电动汽车在单次充电后行驶的里程更长。美国新建的工厂已经开始朝着这个方向发展：例如，纽柯（Nucor）公司在肯塔基州新建的钢板制造厂将为风力涡轮机等需求旺盛的机器供应精密厚壁钢。

铝产业，是美国另一个被占去大部分地盘的行业。在1980年，美国曾是世界上最大的原铝生产国，但到了2021年，美国已经跌至第九位，中国占据着全球铝产量的57%。2001年，美国国内还有逾9万铝业工人，如今这个数字仅为5.6万。廉价、划算的铝冶炼产业依赖对低成本能源的使用，这是中国在铝生产过程中使用火力发电的原因。美国可以在铝生产中使用更清洁的绿色能源，并在未来产业中占据领先地位，这一过程能够为国内带回数以万计的工作岗位。

拜登政府通过的《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》决定在关键技术领域投资数千亿美元，此举也将对工业产生振兴作用。英特尔在俄亥俄州投资200亿美元新建的半导体工厂将为该州创造1万多个就业岗位；美光科技（Micron）将在纽约州北部投资1000亿美元，创造5万个新就业岗位；升腾元素（Ascend Elements）将在肯塔基州投资10亿美元建设一座锂电池材料工厂。这些公司重返美国部分出于自动化使然，但它们仍将创造许多薪资待遇更高的岗位。2022年，美国已经付诸行动从海外带回35万个工作岗位，美国制造业的复兴是能够如愿以偿的。

有些人认为，政府对本土工业的资助会鼓励那些失去生产力和竞争力的公司变成靠联邦资金维持生计的“蛀虫”，但历史上的例子却与此恰恰相反：克莱斯勒、通用汽车和洛克希德·马丁等公司在二战和美苏太空竞赛期间获得了大量联邦资金支持，但仍然维持着高生产率与可观的商业效益。此外，获政府资金支持的公司也能够更好地筹得私人资金。例如，英特尔在俄亥俄州的初始投资为200亿美元，但该投资金额能够增加至1000亿美元，其中仅一小部分资金直接源于芯片法案。私人资本将为美国的再工业化进程提供动力。

政府的资助对象只能是那些参与了公开竞争性招标过程的公司，并且还须确保受到资助的公司在某种程度上已经能够独当一面地应对市场竞争的考验，以免重蹈索林佐公司（Solyndra，在奥巴马执政期间曾被当作能源创新样板企业获得政府批准的5.35亿美元联邦贷款担保，2011年9月宣告破产）的覆辙。 虽然索林佐公司的失败仍然是共和党诟病民主党政府常引用的论据，但奥巴马时期其他成功的政府资助案例颇值得称道，例如电动汽车公司特斯拉和航天器制造企业美国太空探索技术公司（Space X）。共和党继续呼吁政府通过州一级的税收激励政策和补贴对公司进行投资。 

除了支持先进制造业之外，政府还应扶持下一代护理工作的发展。正如经济学家丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）所言，数字技术尤其有助于提高护理行业从业者的工作效率。政府应该通过技术资助和激励措施，改善儿童保育和老年护理的工作环境与效率，并在此过程中提高这些护理岗位的薪资待遇。

一种新式经济爱国主义意味着明确坚决地拒斥其他模式。《华尔街日报》日复一日地嘲笑芯片法案。但在开放社会中，这种来自媒体的批评有助于扼杀裙带资本主义滋生的风险。政界、商界和教育界的领袖可以共同采取行动开发人力资源，创造更多高薪岗位，保持有活力的经济增长，一齐建设21世纪的“进步资本主义”。

在振兴传统产业的同时，美国也需聚焦未来产业所需材料和零件的获取。目前，中国拥有世界上76%的锂电池产能，美国仅占8%；中国占据60%建造电动汽车、风力涡轮机和太阳能设备所需的稀土金属产量，而美国仅占15.5%。

早在第二次世界大战前夕，罗斯福政府就意识到对关键资源的掌握是当务之急。康奈尔大学经济学家罗伯特·霍凯特（Robert Hockett）指出，为了避免在关键产品上过于依赖对手，美国政府常常在冲突爆发之前先发制人地囤积自然资源以及本国产品，并对国内生产力进行大举投资。二战期间及战后美国在欧亚地区所取得的成功一定程度上便归功于这种“囤货+投资”。战后几十年里美国的工业领先地位也是受益于此。

如今，美国需要一个确保锂、钴和石墨供应的计划，支持企业探索绿色能源的未来。电池公司Novonix是《通胀削减法案》的受益者，该公司正在开辟全新领域，在查特怒加市开设了一家生产合成石墨的工厂，这种新工艺制成的合成石墨的加工过程比天然石墨更加清洁。美国政府应迅速采取行动，支持企业进行类似的探索与努力。

美国政府还可以将国防储备（National Defense Stockpile）充分利用起来。国防储备的设立，旨在储存稀土矿物质以应对供应链的突发中断。在过去70年里，该储备的总价值已从1952年的420亿美元（扣除通胀因素），跌至2021年的8.88亿美元。国会应至少将储备的总价值增加一倍，并加大对国内稀土材料的购买力度。

最为紧迫的是，美国政府必须确定有哪些防御系统依赖中国制造的产品。美国依赖由中国进口的许多重要材料，包括用于制造夜视镜和核武器的锑。国会应要求国防部审查核定所有国防设备零件的原产国，并且保证所有零件拥有备用供货渠道保障，做到防患于未然。

另外对人们的日常生活而言，智能手机或许是更为重要的国外产品。美国政府应采取措施鼓励企业将关键手机零部件的生产链（如显示屏、半导体芯片、电池、传感器和电路板等）转移至美国及其盟国，此外，还需推动澳大利亚、印度和日本等伙伴国家增加本国手机电子元件的生产。如果美国及伙伴国家沿着正确的方向联合行动，美国进口的中国组装手机的比例有望在五年之内减少一半。

美国的“再工业化”进程并不以牺牲世界其他国家的利益为代价。美国及七国集团（G7）需为世界各国提供另一种替代性的基础设施筹资选择。为此，美国应该深刻把握发展中国家到底需要什么、想要什么，尊重发展中国家的自决权，为发展中国家人民规划最有利于本国发展的未来图景。另外，美国还应向关系友好的低收入国家分享技术知识，使这些国家有能力自行发展现代工业。使供应链的每个环节都回归美国的想法并不现实，因此美国需要帮助合作伙伴获得原材料，发展生产能力，让这些伙伴国家生产美国仍需要进口的商品。

美国的工业复兴将产生巨大影响。不受约束的全球化不仅未能帮助美国繁荣发展，实际上反而导致民主品质每况愈下。在过去20年间，随着全球化深入拓展，包括美国在内的世界各民主国家都出现了民主衰退现象。在欧美地区，政治极化和极右翼民族主义的兴起令人瞩目，在工业岗位流失的背景下，许多政客开始大肆煽动对移民群体的恐惧。在全球范围内，许多高收入国家甚至将跨国公司的利润看得比本国公民的健康与生命还要重要。

1996年，正值市场自由化在全球各地大行其道之时，法学家理查德·福尔克（Richard Falk）就已准确把握到全球化的局限性，并告诫人们在“由市场驱动的全球主义的颠覆性挑战尚未得到解决”的情况下，不要轻易相信“世界主义能够取代民族主义与爱国主义的地位”。20年过后，特朗普当选美国总统，并将北美自由贸易协定（NAFTA）批为“史上最糟糕的贸易协定”；在英国，产业工人所占比例从1957年的近50%，降至2016年的15%，这一趋势使英国国内的极右翼势力获得可趁之机，他们将对移民的恐惧“武器化”，在工业化程度较低的英格兰北部和较繁荣的英格兰南部之间制造文化隔阂，并最终成功推动英国脱欧；英国的邻居法国的生产能力与20年前相比降低了20%，极右翼政客玛丽娜·勒庞(Marine Le Pen)的崛起与上述趋势紧密相关，勒庞诋毁移民和法国穆斯林，并以“我们不能继续容忍这种大规模去工业化”为标语吸引了众多幻灭的工薪阶层选民。

美国国内也存在仇外情绪的反弹，但美国丰富的多样性仍然是世界各国的典范。然而正如福尔克的警示所言，在国内共同体正在被全球资本力量摧毁的情况下，歌颂多样性并不是一件好事。美国决策者必须通过促进国内生产和贸易再平衡，振兴全国各地社区。共同繁荣将激励每个美国人为兼容并蓄的美国文化做出贡献。这种爱国主义不需要表现为一种愤怒的民族主义，爱国主义的基本意涵是一种对共同体的自豪感，而民族主义则试图将这种自豪转化为沙文主义，寻求用孤立和排他的方式重塑认同。

即使美国成功实现了贸易平衡，美国对中国的定位仍将是竞争对手。与此同时，美国也应避免国内滋生一种针对中国或其他国家的新版“麦卡锡主义”，积极寻求与中国开展合作，防止竞争恶化为战争。在气候变化、全球粮食安全和军备控制等共同关切的议题上，中美两国应寻找合作的空间。

新式经济爱国主义所追求的是植根于普通美国人利益的全球化，而不是那种在过去40年里持续破坏美国经济社会结构的“无约束的全球化”。重振美国国内生产，促进贸易平衡，将有助于缓解紧张的中美关系，实现国内民主繁荣的承诺，并确保全球化服务于所有美国人，而非仅仅效忠于少数群体。