科普 | 残障人士权利保护：国际公约与中国实践

作者 | 鲁安妮，复旦大学法学院

         应岳，复旦大学法学院

审稿 | 程子珊

排版 | 陈远航，美国西北大学LL.M.

责编 | 陈远航，美国西北大学LL.M.

残障人士权利保护：国际公约与中国实践

据中国残联的统计，目前中国残疾人总数已逾8500万。2019年，国务院新闻办公室发表《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年》白皮书。白皮书全面总结了自新中国成立以来，我国残疾人事业发展取得的辉煌成就，但其结语部分也提及：

“中国残疾人事业发展仍然不平衡、不充分，滞后于全国经济社会发展总体水平。残疾人生活状况与残疾人对美好生活的期待相比依然存在较大差距，反对基于残疾的歧视还需要长期努力。充分保障残疾人平等权益，全面促进残疾人融合发展依然任重道远。”

残疾人作为社会大家庭的一员，理应得到全社会的关注与接纳。因此，本文拟从联合国《残疾人权利公约》（The Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD，以下简称《公约》）这一国际公约的条文分析出发，讨论残疾人权利的法律框架与中国实践，以期为中国残疾人事业贡献一份绵薄之力。

但在展开讨论前，首先值得提问的是，什么是残疾？根据刘璞教授的总结，对残疾概念的定义主要有三种模式。个人模式认为，个人的残疾由其个体原因造成，残疾人遭遇的障碍则因其个人的残疾产生，因此个人应当对其负责。在这种模式下，个人心理或生理上某种组织或功能的异常或丧失被理解为“缺陷”(Impairment)，而残疾(Disability)则指由于缺陷而缺乏作为正常人正常活动的能力。这种模式下，个人之所以处于某种不利地位，即遭遇某种障碍(Handicap)，是因为个人的“缺陷”或“残疾”，而与社会制度或政策无关。

个人模式受到了激烈的批判，由此诞生了社会模式。社会模式将残疾视为“社会问题”而非个人问题。社会模式认为，社会对残疾人的压迫，是残疾人遭遇障碍的主要原因。因此，人们对残疾的理解也更多地着重于考察环境因素，对身体本身的缺陷则相对忽略。但社会模式也并非尽善尽美。虽然社会模式强调反歧视与反压迫，但一味强调社会环境的改变，而放弃医学介入，对于处于伤残状态的残疾人而言过于理想化。整合模式因此应运而生，其兼顾了个体因素和社会因素，认为残疾是因伤残状况恶化或社会环境中存在的障碍共同造成的结果。

在这样的背景下，我们应该用什么样的称谓去指代“残疾人”？宋作燕教授的研究指出，新中国建立以来，我国对“残疾人”的称谓，经历了从“残废人”到“残疾人”，再到最近的“残障人士”的变迁。中国残疾人联合会宣文部2022年发布的《关于在宣传报道中规范残疾人及残疾人工作有关称谓的通知》（残联宣文函[2022]12号）第1条规定，“建议使用‘残疾人’这一法定称谓，‘残障人士’等残疾人乐意听到的称呼也可酌情使用。”“残障人士”（persons with disabilities）的称谓，相比“残疾人”(the disabled)的称谓，更贴合整合模式下的残疾含义，也有助于人们关注社会环境对残障人士生活造成的障碍。

因此，下文将在官方文件原文以外的部分，采用“残障”“残障人士”这一称谓。本公众号此前发表的“法律翻译｜金斯伯格大法官和扩大“我们人民”一词中的司法角色”一文中仍然使用“残疾人”这一称谓，有读者提出改变称谓的建议，我们对此表示认同。对读者的建议，在此谨表谢忱。

（图片来源于网络）

2008年，经全国人大常委会批准，《公约》对我国正式生效。《公约》是21世纪国际人权保护事业发展的重要里程碑之一，致力于促进残障人士充分、平等地享有一切人权和基本自由，为世界各地的残障人士权利保障实践提供了可参照的法律框架。

虽然《公约》在序言中强调“残疾是一个不断演变的概念”，但同时也明确指出“残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果。”《公约》第1条第2款将“残疾人”定义为“肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会。”这一定义也正是整合模式的定义。

与对“残疾”、“残疾人”的概念进行定义的三种不同模式相似的是，《公约》也提出了对待残障人士的四种模式——“传统模式”、“医疗模式”、“社会模式”和“人权模式”。整体来看，《公约》采取“人权模式”对待残障人士。“人权模式”区别于“传统模式”和“医疗模式”。“传统模式”将“残障”视为负面的不祥之兆，将“残障人士”视作不幸的、无能力、无价值的人，并将其隔离于政治、经济和文化生活之外，仅由慈善组织为残障人士提供关爱与照料。医疗模式将“残障人士”视作不符合标准化生产所要求的“正常”标准的病患，并要求其接受治疗。除“传统模式”和“医疗模式”外，还有对待残障人士的“社会模式”。社会模式将“残障”视作个体与排斥个体差异的环境相互作用而产生的结果，因此社会有责任作出调整，使残障人士能充分、平等地参与社会生活。人权模式在社会模式的基础上，强调人类尊严乃人权的核心，而残障人士作为人类的一份子，其内在的自我价值与尊严应得到尊重。在此基础上，虽然人权模式并不排斥医疗手段和慈善组织的作用，但其更强调尊重残障人士的固有尊严、主体地位与参与权，并要求以法律确保和促进残障人士在与他人平等之基础上享有一切人权和基本自由。

《公约》一共包含五十个条文，其中直接规定保障残障人士权利的原则与内容的条文共三十条。在结构上，《公约》可分为三个部分。第一部分，即总则部分，包括序言、第1条（宗旨）、第2条（定义）、第3条（一般原则）、第4条（一般义务，主要展示《公约》背景，明确《公约》目标和语汇，提出解释和落实各项权利以及《公约》其他条文的基本原则，以及缔约国应该承担的一般义务。第二部分包括第5条至第30条，旨在构建一个强有力的不歧视和平等框架，其射程范围涵盖公民、文化、经济、政治和社会权利，并特别强调残障妇女（第6条）和残障儿童（第7条）群体。第三部分规定缔约国之间的国际合作、相关条文的实施和监测措施、残疾人权利委员会的机构框架、缔约国会议与签署批准生效等程序。下文主要聚焦《公约》第一部分和第二部分内容。

《公约》第3条规定残障人士权利保护的一般原则，列示如下：

第3条第1项强调固有尊严，即每个人的价值。残障人士的尊严受到尊重，其经验和意见也应受到重视，并应当自由地掌控自己的生活，自由独立地作出决定。第2项不仅包括禁止歧视性行为，还包括采取措施保护民众免于遭受今后可能出现的歧视和隐形歧视。第3项要求社会在公共和私人两个范畴中都应当允许和鼓励残障人士的平等与充分参与，使得残障人士能够竞选公职、参与决策、发表意见、发挥影响并提出申诉，这也要求社会环境对残障人士是便利的、无障碍的。第4项要求接受残障人士本来的面貌，而非同情他们，更不是将残障视为需要修复的问题。

第5项强调，在享有权利的问题上，人人都应有同等的机会。第6项要求消除妨碍残障人士切实享有人权的种种障碍，包括但不限于建筑物、交通、通讯以及为公众提供的各类设施和服务中对残障人士的障碍，使残障人士能够独立和充分地参与生活。第7项与第2项存在一定的重复，但由于目前尚存的、对男女平等原则落实的偏见，包括《公约》在内的许多公约都重申了男女平等原则。第8条要求支持儿童的发育成长、实现自主和自我表现，以使其逐步掌握知识和技能，深化其对自身权利的认识，并保证儿童参与制定影响其自身利益的决定并保持身份特性的权利应随着其能力的发展而不断扩展。

在《公约》第3条的框架下，《公约》列举了残障人士的具体权利。具体而言，《公约》第9条规定了残障人士的无障碍社会参与权；第10条规定了残障人士的生命权；第11条规定了残障人士在危难情况和人道主义紧急情况（如自然灾害、武装冲突）中获得保护和安全的权利；第12条规定了残障人士有在法律面前获得平等承认并享有平等权利能力和行为能力的权利；第13条规定了残障人士获得平等司法保护与适当的便利措施的权利；第14条规定了残障人士享有自由和人身安全的权利；第15条规定了残障人士免于酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利，特别是不得在未经本人自由同意的情形下对其进行医学或科学试验。

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第16条规定了残障人士免于一切形式的剥削、暴力和凌虐的权利，包括基于性别的剥削、暴力和凌虐，缔约国也应采取一切适当措施促进被害人恢复并回归社会，并重点保护妇女和儿童；第17条规定了残障人士的身心完整性有权得到平等尊重；第18条规定了残障人士有迁徙自由与取得及保持国籍的权利；第19条规定了残障人士有独立生活和融入社区的权利，包括选择居所、平等享用社区服务等；第20条规定了残障人士有权尽可能独立地享有个人行动能力，包括便利残障人士获得优质的助行器具等；第21条规定了残障人士保证表达意见的自由和获得信息的机会的权利；第22条规定了残障人士的隐私权和名誉权应当被尊重。 

第23条规定了残障人士有权在涉及婚姻、家庭、生育和个人关系的一切事项中享有自由和平等权利，例如自由选择婚姻并决定生育，享有平等的监护、领养儿童的权利并承担同等义务，并要求缔约国注意防止隐藏、遗弃和隔离残障儿童等。第24条规定了残障人士享有受教育的权利。第25条规定了残障人士享有获得考虑性别因素的医疗卫生服务以享有可达到的最高健康标准的权利。第26条规定了残障人士享有获得适应训练和康复的权利。第27条规定了残障人士在工作和就业上的平等权利。第28条规定了残障人士获得适足生活水平和社会保护的权利。第29条规定了残障人士参与政治和公共生活的权利。第30条规定了残障人士参与文化生活、娱乐、休闲和体育活动的权利。

其中，特别值得注意的是第9条、第24条、第25条、第27条。第9条规定，为使残障人士能够独立生活和充分参与生活的各个方面，缔约国应当采取适当措施，确保残障人士在与其他人平等的基础上，使用交通工具，利用信息和通信，以及在城市和农村地区无障碍地使用建筑、道路和通信服务等。向公众开放或为公众提供设施和服务的私营实体也有义务考虑为残障人士创造无障碍环境，具体包括在向公众开放的建筑和其他设施中提供盲文标志及易读易懂的标志，提供向导、朗读员和专业手语译员，修建无障碍步道等。

第24条规定，残障人士享有受教育的权利。为了在不受歧视和机会均等的情况下实现这一权利，缔约国应当确保在各级教育中实行包容性教育制度和终生学习，以充分开发人的潜力，培养自尊自重精神，加强对人权、基本自由和人的多样性的尊重，同时应当最充分地发展残障人士的个性、才华和创造力以及智能和体能。缔约国应当确保残障人士（儿童）不因残障而被排拒于教育系统之外，并可以在自己生活的社区内，在与其他人平等的基础上，获得包容性的优质免费初等教育和中等教育。残障人士应当在教育系统中获得必要的支助，便利他们切实获得包容性的教育。缔约国应当使得残障人士能够学习生活和社交技能，如学习盲文等辅助和替代性交流方式，以充分和平等地参与教育和融入社区。

第25条规定，残障人士有权获得医疗服务，除了与其他人同样享有在范围、质量和标准方面相同的免费或费用低廉的医疗保健服务外，缔约国还应向残障人士提供残障特需医疗卫生服务，包括酌情提供早期诊断和干预，并提供旨在尽量减轻残障和预防残障恶化的服务。这些服务应当就近提供。同时，医护人员应当向残障人士提供在质量上与其他人所得相同的护理，并特别应当通过缔约国提供培训和颁布公共和私营医疗保健服务职业道德标准的方式，提高医护人员对残障人士人权、尊严、自主和需要的认识。在提供医疗保险和人寿保险方面禁止歧视残障人士，这些保险应当以公平合理的方式提供。

第27条规定，残障人士在与其他人平等的基础上享有工作权。在一切形式就业的一切事项上，包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面，禁止基于残障的歧视。同时保护残障人士在与其他人平等的基础上享有公平和良好的工作条件，包括机会均等和同值工作同等报酬的权利，享有安全和健康的工作环境，包括不受骚扰的权利。其中，骚扰指的是个人受到基于残障的评论、嘲笑或任何其他贬损行为。例如，如果上司总是让某一残障员工从事琐碎的工作，而同等资历的其他非残障人士员却承担更为复杂和有趣的任务，他的行为可能对残障员工构成骚扰。然而，并非所有的差别对待都是非正当的，例如一名男子患有严重的背部疼痛，无法弯腰，那么在申请地毯铺装工岗位时遭拒便是正当的，即如果一个人因为某种条件而不能从事某项工作，且不可能为其提供合理便利，差别待遇即为合理。

总结而言，《公约》是国际社会为残障人士权利保护设定的法律框架，无论是其整体上的制度范式，还是具体的条文规定，无不闪耀着正义与理性的光辉。但徒法不足以自行，《公约》要想落实在寻常百姓的生活中，有赖于缔约国的具体落实。以下简要考察残障人士权利保护的中国实践。

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《中华人民共和国残疾人保障法》（2018修正）（以下简称为《残疾人保障法》）第2条将“残疾人”定义为“在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”，包括“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。全国人大常委会法制工作委员会对这一条文作出的解释是，“本法条规定的残疾人概念具有医学和社会学双重属性。从医学角度来看，是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常；从社会角度看，是指全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的能力。而且医学属性和社会属性相互作用，缺一不可。”由此观之，我国对“残疾人”的定义属于整合模式的定义，与《公约》基本上保持了一致。

作为《公约》第一批缔约国，中国始终维护公约的基本原则和精神，积极履行公约义务。

《公约》第4条要求缔约国通过立法实施公约所确认的残障人士权利，并修订或废止构成歧视残障人士的现行法律。根据公约的基本原则和精神，中国立法机关一方面促进融合立法工作，如在《民事诉讼法》《反家庭暴力法》等基本法律中加强对残障人士的平等保护，落实《残疾人权利公约》第12条残障人士“在法律面前获得平等承认”的规定；另一方面也加强针对残障人士的专门立法。

当前，中国已形成以《宪法》为核心，以《残疾人保障法》为主干，以《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等为重要支撑的残疾人事业法律法规体系。

此外，《旅游法》（2018修正）、《公共文化服务保障法》（2016）、《电影产业促进法》（2016）、《公共图书馆法》（2018修正）、《民法典》（2020）等法律中都有保障残障人士权利的内容。

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1、乔某诉厦门市教育局案

事实概要：乔某因新生儿黄疸导致脑损伤，患有脑瘫。2018年5月，为参加6月举行的地理、生物中考考试，乔某父母以乔某名义向厦门市招生考试委员会办公室申请多项“合理便利”，其中按实际需要延长考试时间、专人代为画图、使用平板电脑或其他电子书写工具以及单设考场等申请未获通过。后经厦门市教育局复核，“单设考场”得到允许，其它条件仍未获同意。乔某父母对此颇为失望，决定以乔某为原告起诉厦门市教育局，厦门市招生考试委员会办公室作为第三人参加诉讼。

法院判决：残障学生在受教育方面实际处于弱势地位，“尽量为残疾考生提供必要、有效且具有现实操作性的合理便利条件，帮助其完成考试内容”，是被告及第三人在具体审查时应当遵循的基本原则。

《管理规定》规定，教育考试机构负责受理并审核在本地参加考试的残疾考生提出的正式申请，并牵头组织专家组，对残障考生情况进行现场确认，结合考生残障程度、日常学习情况、提出的合理便利申请以及考试组织条件等因素进行综合评估，并形成书面评估报告。

厦门市招生考试委员会办公室在审查过程中并未组织专家组对乔博进行综合评估，亦未形成书面评估报告，存在程序缺失、证据缺漏问题。被告作为复核机关，对此也未予以纠正。

评估程序的缺失，致使被告作出的复核意见以及第三人作出的审查决定，程序方面有明显瑕疵，事实依据方面亦有不足，对案涉决定的合法性足以产生影响。至于延长考试时间、提供电子工具答题以及专人协助画图等便利请求是否超过《残疾人教育条例》以及《管理规定》所规定的合理便利范畴，在缺少对原告个人的综合评估意见的情况下，法院不宜径行实质审查、评判。

法院判决，被告作出案涉复核意见，存在主要证据不足，程序瑕疵，但鉴于原告所请求的考试已经结束，撤销并无实际意义，故予以确认违法。对于原告关于闽考院综（2018）10号通知合法性审查的诉求，法院称并未发现该文件与上位规定存在明显不符之处，因此不予支持。

2、宋某诉某银行人格权纠纷案

事实概要：宋某为残障人士，口齿不清、身体协调性差。2017年4月3日下午，宋某在某银行领取粮食补贴款，并给其父缴纳养老保险金时，因忘记银行卡密码，遂要求银行工作人员办理重置密码业务，银行工作人员称重置密码业务需去银行卡开户行办理。为此，宋某与银行工作人员发生口角。在宋某与银行工作人员争辩，由于银行工作人员不了解宋某体残情况，见宋某行为“异常”，遂按响报警系统。宋某听到警铃声后，惊慌失措，随即匆忙跑出营业场所。2017年4月9日，宋某再次到某银行给其父办理缴纳养老保险金业务时，宋某询问银行工作人员是否可以缴纳养老保险，银行工作人员让宋某去另一银行办理缴纳保险金业务。为此，宋某与银行工作人员发生争执。事后，宋某以侵害其人格权为由，起诉请求某银行在省级媒体上向其赔礼道歉，赔偿精神损失费40000元。

法院判决：人格尊严是民事主体作为“人”所应有的最基本社会地位、社会评价，并得到最起码尊重的权利。某银行没有证据证实宋某某在该行办理业务过程中有抢劫企图或者有危及某银行工作人员生命健康安全行为的迹象，仅是为办理业务事宜时，与某银行工作人员发生争执便启动报警系统。作为残障人士宋某某在一定程度上社会适应能力较差，在此情形下某银行的行为给身为残障人士的宋某某适应社会平添了心理障碍，造成精神上严重伤害。遂判决某银行赔偿宋某某精神损害抚慰金5000元，并就使用警铃不当行为给宋某某造成精神伤害作出书面赔礼道歉。

本案中银行职员的行为，可被认为是拒绝提供合理便利，具有违法性。按照提供合理便利的要求，为了有效提供服务，实现残障人的平等权利，银行应该考虑到残障客户的个性化或差异化的需求，提供必要而恰当的协助或调整。其例外仅仅在于这一调整措施会给银行带来巨大成本或不合理负担。据此可以阐释法院判决的相关内容，如“宋某某是一个残疾人，表现为口齿不清、身体协调性差，行为举止异于常人……支行工作人员应该具备这种分辨能力。即使宋某某要求支行办理的业务不属于其业务范围，其工作人员也应该做耐心、细致的解释工作；即使宋某某语言不当，影响支行的正常业务，工作人员也应该请保安或相关人员疏导、劝解”。银行职员识别当事人的残障并为此采取合理调整，避免“平添”精神损害，正是在残障权利领域主张合理便利、实现包容性平等的关键。

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尽管国际社会和我国都做出了许多努力，残障人士权利保障事业仍任重道远。实际上，残障人士权利保护与你我息息相关。《公约》第8条规定，缔约国应当采取有效和适当的措施，以便提高整个社会对残障人士的认识，促进对残障人士权利和尊严的尊重，在生活的各个方面消除对残障人士的定见、偏见和有害做法，培养接受残障人士权利的态度，积极看待残障人士，提高社会对残障人士的了解，承认残障人士的技能、才华和能力以及他们对工作场所和劳动力市场的贡献，并应当从小在所有儿童中培养这种态度。一定程度上，这不仅是国家应当承担的义务，作为人类大家庭的一份子，尊重同为姊妹弟兄的残障人士的权利和尊严，理当成为每个公民的共同义务。

【RBG小组】