只清理编外人员，也不解决问题
3月20日，哈尔滨编制委员会发文称，为进一步加强和规范机关事业单位编外用人管理，经市委编委领导同意，按照《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》，从3月初起，集中力量和时间开展市级机关事业单位编外用人清理规范工作。
3月7日，我发了《很快就没有什么铁饭碗了》，但是这座副省级城市清理编外用人的消息，还是让我有点惊讶——来得出乎意料的快，层级出乎意料的高。
哈尔滨不是三四线小城市，而是集省会、副省级城市、特大城市的三位一体。这次清理的力度很大，哈尔滨发布的公告称，该市计划在未来五年内完成编外人员的清理工作，并每年清理不少于20%的人员。这意味着最多五年，所有的编外人员都有饭碗之忧。
而且，哈尔滨的清理工作是从市级启动，这意味着接下来多半会向下传导，如同多米诺骨牌一样，最终推倒一大片“铁饭碗”。
清理编外人员的原因，无非是地方财政吃紧。哈尔滨在省会城市中率先动作，到底是现实的财政压力太大，还是未雨绸缪，不得而知。这也不是目前关注的重点，因为这不是哈尔滨一城一地的动作，全国多地都有类似的消息，具有普遍性。这类清理工作能不能取得成效，才是最值得关注的。
编外人员不是凭空出现的，而是“编内”衍生的。编内的人员膨胀因素不消除，减少编外人员也很难落实。
编内“管多兵少”，必然会把一线工作转移给编外。中国机关事业单位“官多兵少”的现象由来已久，2016年《中国经济周刊》专门做过报道。该报道列举了某省科技厅的编制数：
正厅级1人，副厅级8人，县处级44人，科级8人，科级以下21人。也就是说，全机关公务员82人，科级以上61人，普通公务员只有21人。一般城市的市级领导配置，副职数至少五六个，多的七八个甚至十几个。
这样畸形的“官兵比例”，在全球都很罕见，且多年来从未有效纠正。结果导致“编内”的一线工作人员少，不得不以“编外”来补充。
编内的人员结构不合理，再叠加过于庞大的政府机构设置，更放大了人力缺口。我国政府的部门设置本来就是“上下对齐”的垂直刚性。再小的地方政府，也是“麻雀虽小，五脏俱全”。
比如，陕西汉中市佛坪县，是典型的西部小县。户籍人口3万多，但是常住人口只有8000人，吃财政饭的有2000人，占常住人口的25%，挂在政府网站上的机构多达20多个，堪称奇观。
一个衙门就要养一堆人，一堆人里又是一堆官管一堆职能，跑腿办事的没几个，还得“编外”补充。
这还没完，还有政府职能缺乏边界，随意增设机构、增加职能，造成“编内”的压力传导到“编外”。上级提出新要求、新职能，下级就要增设机构，“专项办公室”、“工作小组”、“指挥部”等等。
这些增设机构大都不占编制，由编内人员兼职，但是不占编制，并不等于不增加工作量。机构成立了总要多一些职能，最起码各种文件、报告的文案工作总得有人做吧？此类增设机构多了，编内人员身兼多职，哪有功夫去打理？还得编外补员去应付。
多重压力下，编内编外一盘棋的操作流程打通，又制造了吃空饷、安排关系户的空间。反正编外用人很随意，因事招人就能无缝衔接因人设事，进一步加剧了“编外”膨胀。
因此，“编外人员”实际情况很复杂，既有衙门的主要劳动力，也有纯属吃闲饭的冗员。
这就导致了“清理编外人员”难以执行到位，即便执行到位，也很容易反弹。不是一刀切的清理方式，多半是没背景的一线人员被裁，冗员反而没事。一刀切了，那是真没人干活了，编内的大官小官怨声载道，机构运转不灵。要么“刀下留人”不了了之，要么先裁后招，“清理-膨胀-清理”循环。
至于编内的人员减控，除了阻力更大，其他情况也类似。就算克服阻力推行，编内减下去的，编外再补回来。
比如哈尔滨早在2018年制定《市直机关事业单位实施控编减编三年行动计划（2018-2020年）》，对“编内”动手术。
效果如何，看数据。哈尔滨市统计局发布的数据显示，2019年哈尔滨市机关事业单位从业人员为39.2万人，占全市就业人数的20.3%。到2020年末，哈尔滨市机关事业单位从业人员共计39.5万人，比上一年度还增加了3000人。
三年减编控编并没有取得多少效果，甚至越减越多了。这不是哈尔滨独有的现象，政府机关事业单位的“人头”难减，甚至越减越多，由来已久，十分普遍。
自上世纪八九十年代就开始各种减员尝试，鼓励机关事业单位人员下海、停薪留职等等，编内编外、软的硬的都搞过。但是，财政供养人员数量一直在增加。
根据国家统计局统计的数据，2008年政府机关人员1328万，事业单位人员2618万，财政供养人员合计为3946万人。2008年后，国家统计局未再公布相关这一数据。此后各种估算数据很多，比如2015年中国经济体制改革研究会副会长陈剑提供的数据是2014年底中国财政实际供养人数远超6400万；再如，前段时间网上热议的8000万，等等。
这些民间数据不尽准确，还有统计口径不一致造成的误解，但是财政供养人员大幅增加的结论大致可信。
因此，这轮“清理编外人员”能起到多少作用，不抱有奢望。一时减下去了也很难阻止重新反弹。因为，问题的根子出在了政府职能边界和人员合理配置的结构性问题，而不是单纯的人头数量问题。
清理编外人员乃至编制“瘦身”，在目前的财政形势下，无疑是必要的。但是，这只是暂时的“治标”，效果可能也很有限。编外人员数量确实很庞大，但是编外人员兵多官少，待遇远低于编内。通过清理减员降低的“人头费”不可高估。而且，不配合其他有效措施，反弹也很容易。
要有效“治标”，单纯清理裁员是不够的，需要加强财政纪律的刚性约束，“养人”的财源要切断，支出更要严控。更为重要的是，增加相关统计数据的透明度，接受社会监督。财政供养的人员范围、准确数据云里雾里的，财政养人“暗箱操作”、“内部消化”，编外人员膨胀卷土重来是迟早的事。
真要治本，就要明确政府职能的边界。政府职能膨胀必然导致机构膨胀，机构膨胀必然造成人员膨胀，这是“一本道”。所以，一定要把政府职能的边界划清楚，再也不能增设各种临时机构的任性了。唯有如此，才能合理机构设置、优化人员结构，从而消除财政供养人员数量膨胀的因素。
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