“房票”政策从哪来？

▲ 2022年6月20日，郑州市发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》。 （视觉中国/图）

楼市低迷之时，越来越多的地方政府开始推出“房票”政策。

2022年6月20日，郑州发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》（下称《办法》）。

根据《办法》，房票是被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。

简单来说，被征收人可以拿着房票在所有参与房票政策的商品房中自行购买。但票面金额不足支付购房款的，不足部分被征收人可以申请贷款。

拆迁户也可不接受房票安置。《办法》称，房票超12个月未使用的，重新按照货币补偿方式进行安置。为鼓励被征收人使用房票，郑州提供了安置补偿权益金额8％的奖励、现金补偿3个月过渡费等激励。

事实上，2022年以来，河南许昌、湖北鄂州、浙江宁波海曙区等地先后推行房票政策，浙江宁波奉化区更是时隔6年后重启。郑州作为省会城市，计划在市内8区推行，这样的覆盖范围还是首例。

但这些地方政府并非房票制度的首创者。

早在2014年，安徽和浙江两地就率先使用房票安置方式。此后，福建泉州泉港区、广东汕尾、内蒙古鄂尔多斯东胜区等地纷纷效仿。

这些地方的实践显示，房票并非一件完美的政策工具。

浙江省诸暨市、安徽省铜陵市最早提出房票安置方式，两地几乎同时推行。

2013年起，国务院连续出台有关棚改的通知和意见，加快棚改进度。根据相关计划，2013年至2017年要改造各类棚户区1000万户，其中2014年改造470万户以上。

棚改过程中，诸暨市住建局发现，两种传统的安置方式存在许多问题，例如政府提供的安置点有时不符合被征收户的期待，若完全采用货币补偿安置，部分被征收户对资金管理不善反而引发赌博等社会问题。

铜陵市则遇到另一个问题，该市剩余棚户区多处于地质灾害区、规划的非住宅区，大多不能进行就地改造，棚户区居民需整体搬迁、异地安置，政府投入大。

为解决上述问题，两座城市不谋而合。诸暨市住建局于2014年在《住房保障》杂志上发表的一篇文章称，该市向2014年“三改”专项行动中涉及的被征收户开具了“商品房安置购房证明”（即房票），被征收户须在半年内在政府统一提供的80家楼盘中凭证购房。

2014年9月底，铜陵市也正式出台文件，提出在货币化补偿、产权调换之外，棚户区居民还可选择房票。房票可以购买政府投资建设的安置房，或购买政府组织团购的安置房。

据上述文章，房票政策带来诸多成效，例如，安置户有了一定的自主选择权、保证被征收户能及时安置、免去政府建造和择定安置房的压力等。

更关键的是，资金短缺一直是各地推进棚改工作的难点，房票政策恰好能对症下药。

浙江台州市住建局路桥分局、路桥区委党校、路校区房管处的三名工作人员在共同撰写的一篇文章中计算了房票政策的经济总账，该文于2016年8月发表在《中国房地产》杂志上。

路桥区在2015年的试点中通过房票安置总计5.29万平方米。据该文作者计算，如果采用传统的安置方式，建安成本达1.69亿元，此外，安置成本还要包括土地出让收入损失和长期的过渡费用。

如果采用房票安置模式，政府需拿出资金4.02亿元。但一次性给付3年的临时安置补助费，比实物安置的平均期限8年要少付出5年，节省合计0.44亿元，而少建5.29万平方米安置房，将产生约0.5亿元的税收收入。

该文作者认为，综合计算，其实两种方式的总收支是基本持平的。

但一位铜陵市住建局官员告诉南方周末记者，房票政策能减轻政府短期内的资金压力。

各地在实施房票政策时，通常是当地政府先给付房票，再分期和房地产商结算房款。比如，路桥区与房地产商是每季末结算支付。

此外，房票规定了使用期限，一般要求半年或一年内使用，这就缩短了拆迁周期。

毕竟长期的过渡费对政府来说负担也不小。在人民网“领导留言板”上，已有多位郑州拆迁户反映过渡费拖延问题。

2022年3月24日，一位郑州市北环原周庄村的村民留言称，从2021年3月起，过渡费未能如期发放。金水区杨金路办事处回复称，周庄指挥部目前正在积极协调，筹措资金。

房票只能用于购房，但有的地方会允许房票实名转让。这可能考虑到一些拆迁户有急需用钱的需求。

例如，据2016年奉化市印发的《奉化市房票使用管理试行办法》，房票限房票所有人之间转让一次（注：2016年11月17日，奉化撤市设区）。

还有地方不对房票转让的对象作出限制。据浙江宁波市海曙区出台的《海曙区房屋征迁安置房票实施办法（试行）（征求意见稿）》，房票转让不得超过两次，房票转让至房地产开发企业名下的，不得再次转让。

不过郑州规定，房票不得转让、赠与、抵押、质押、套现。

据“郑州发布”消息，郑州出台房票政策前参考借鉴了杭州、温州、信阳等地的经验。2022年以来，超过10座城市开始探索房票安置方式。

中原地产首席分析师张大伟向南方周末记者表示，各地又开始棚户区改造，加上地方库存压力大，是近期多个城市推出房票政策的原因。

房票通常只能在本市使用，且一些城市限定房票仅能购买一手房，去库存的目的明显。例如，湖北鄂州明确，“选择房票安置的被征收人使用房票购买本市新建商品住房的，给予购房奖励”。

以诸暨、铜陵等地施行多年的成效来看，房票政策是一件去库存的利器。

诸暨之后，绍兴、金华、义乌、衢州、湖州等地均采用房票安置方式。2016年，浙江宣布提前两年完成商品房去库存目标任务。截至2016年12月31日，浙江省全省新建商品房可售房源消化周期为11.7个月。

据浙江新闻网报道，不仅在杭州这样的中心城市，在浙北小城嘉善，仅2016年3月，商品房销售备案就有2377套，环比上涨417%，同⽐上涨385%，有史以来月成交首次突破2000套。

2017年，诸暨就房票政策发布补充意见，开始允许购买二手住宅。到2022年，诸暨的房票使用范围已进一步扩大，可在全市范围内购置商品住宅、办公用房、工业地产、商业地产及二手住宅等房产，更多考虑被征收人的需求。

铜陵在2016年前7月也实现了全市消化房地产库存30.6万平方米的目标。2017年9月，铜陵暂停使用房票方式安置，官方给出的依据是“商品住房库存状况及去化周期”。5个月后，铜陵又恢复了房票政策。

目前郑州的去库存压力很大。克而瑞数据显示，2022年5月郑州主城区商品住宅市场成交量约32.08万平方米，同比下滑约74%；库存持续回落但消化周期进一步拉长，去化周期约达31.9个月。

张大伟指出，棚改已经进行多年，估计此次各地释放的房票安置需求不大，很难全面扭转市场颓势。

棚改已逐步进入尾声。据原住建部部长王蒙徽年初在国新办新闻发布会上的发言，2022年棚户区改造的任务仅为120万套。

实施房票安置后，郑州、温州、许昌等地都明确表示，原则上不再新建安置房。这些地方规定，房票逾期未使用的，可重新按照货币化补偿，但无法享受奖励金和相关优惠。

北京金诉律师事务所主任王玉臣向南方周末记者表示，郑州等地的做法是合法的，但是房票背后需要大量的资金进行支撑，拿到房票后是否有相应的资金进入了相应的楼盘开发成本中，是否能够顺利换成理想中的房子还是未知。如果执行中出现资金不到位等问题，无疑会埋下不小的隐患。

在较早实施房票政策的城市，问题已经显现。

铜陵市官网上的一则互动交流信息显示，2019年曾有市民建议铜陵市义安区启用房票制度。

义安区政府答复称，义安区在向已实施房票制度的铜官区、郊区“取经”时发现，上述两区在实施房票制度过程中遇到了不少问题，尚未探索形成行之有效的工作方法体系。

上述铜陵市住建局官员向南方周末记者表示，在实施中，由于结算房票是分期进行，所以可能出现房企不愿意参与的问题。

2016年10月，铜陵市铜官区的一名拆迁户在市政府官网上留言称，当地一家房地产公司拒收房票，“那请问我们要房票有什么用，不都是废纸一张”。

据铜陵市住建委回复，该开发商的资金压力大，而期房项目房票资金回笼需要6个月，所以该公司决定暂时不接受房票。经沟通，该公司最后同意房票购房。

当前，国内房企的资金压力都很大。国家统计局的最新数据显示，2022年1-5月份，房地产开发企业到位资金60404亿元，同比下降25.8%。

根据铜陵市官网公开的市民来信，当地拆迁户在使用房票时，还遇到当地房价上涨、安置房房源不够、可买的商品房位置不佳等问题。

类似的问题也出现在其他城市的实践中。泉州市泉港区建设工程质量监督站一名深度参与泉港区房票安置工作的人员曾总结经验，并于2021年发表在《住宅与房地产》杂志上。

泉港区2017年起启动房票政策。据该文介绍，为防止房价波动，保障房源，泉港区采取了“限价格”措施，即把待售房地产项目销售价格限制在该项目周边就近3个同类项目2016年下半年实际成交均价水平。另外，通过“限房价、竞地价”出让土地模式，在土地出让时专门设置一个限价条件，竞拍到该宗地的房企必须将50%以上住宅作为房票住房。

根据《办法》，目前郑州是按照自愿参与原则公开征集参与房票安置工作的房企。

郑州在《办法》中明确，参与房票安置工作的房企，应对所提供房源的楼盘位置、商品房价格、购房优惠幅度、交付日期等作出承诺并向社会公示，同时在售楼现场对相关信息进行公示，供被征收人自行选择。

然而，近年来烂尾楼的频现，一定程度上打击了购房者的信心。据中房研究院ICR政策中心统计，2021年郑州尚未交付的问题项目总套数为25249套，占2021年成交总套数的28%。

房企也无力拿地。据克而瑞的数据，郑州一批次集中土拍已公示，2022年5月主城区供应约66.32万平方米，无土地成交。