社评｜理顺省以下政府间财政关系

文/王振宇

　　省以下财政体制，是政府间财政关系制度的组成部分。我国自分税制改革以来，各地通过完善财政体制，在助力经济社会发展、落实和改善民生等方面取得了积极成效。与此同时也存在权责划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。

　　国务院办公厅近日印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求各地在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分关系等，逐步建立健全权责配置更为合理、收入划分更为规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展。

　　首先是清晰界定省市县财政事权和支出责任。

　　理顺省以下政府间财政关系，需清晰界定财政事权和支出责任。其核心要义是达成财与政、事与财的相对均衡与匹配。

　　一是合理划分省以下各级财政事权。中央要求根据公共服务受益范围及信息管理复杂程度，适度强化省级财政事权，明晰市县财政事权。

　　在需适度强化的省级财政事权方面，重点是教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等。

　　市县财政事权，主要包括社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等。这些领域的公共服务直接面对基层，划归基层政府管理更为便捷有效。

　　二是在此基础上合理确定各级财政支出责任。这既包括省市县各自财政事权对应的支出责任，也包括各级政府如何更好地分担共同财政事权支出责任。比如既要根据地方实际体现差异化负担，同时又要推进标准建设；比如确需委托下级履行的上级的财政事权，上级单位要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相转嫁支出责任。

　　其次是理顺省以下政府间收入关系。

　　分税制改革以来，我国的省以下政府间收入已形成不同形式的共享税种体制，同一省域内多“上行下效、大同小异”，省际间则一般不具可比性。2020年我国地方一般公共预算总量为10万亿元，省、市、县三级比重为19.5%：32.2%：48.3%。省以下政府间收入划分的复杂性多样性，某种程度上加剧了地方政府间非理性财税竞争，不利于统一市场体系建设。

　　针对此，中央要求理顺省以下政府间收入关系，包括要按税种属性确定省市县收入；合理确定省市县收入分享比例，适度增强省级调控能力。

　　——参照税种属性划分收入。中央要求将那些“税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入”作为省级收入或由省级分享较高比例；将“税基较为稳定、地域属性明显的税收收入”作为市县级收入或由市县级分享较高比例等，同时提出逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

　　——规范省市县的收入分享方式。中央对各级政府在税收和非税收入方面进行了分享原则规范，同时提出省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策；逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

　　——适度增强省级调控能力。要求结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付等因素，合理确定省级收入分享比例。对于基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。

　　再次，完善省以下转移支付制度。

　　转移支付属于省以下政府间财政关系再次分配范畴，重在公平正义，实现基本公共服务均等化。

　　一是厘清各类转移支付功能定位。一般性转移支付重点向“老、少、边、欠”地区和重要功能区域倾斜，主要是均衡区域间基本财力；共同财政事权转移支付重在履行本级政府相应责任，其应与财权事权改革相衔接，确保资金落到实处。专项转移支付瞄准特定事项。

　　二是优化转移支付结构。调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模；结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付；合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域。

　　三是科学分配各类转移支付资金，转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，同时充分考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。

　　第四，建立健全省以下财政体制调整机制。

　　经济社会在发展，省以下财政体制也会相应地适应性调整，形成动态调整机制。一是根据事务管理及执行方式、机构职能调整等客观实际，动态调整省以下各级财政事权和支出责任划分；结合各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况，适时调整省以下各级财政支出责任分担比例。二是结合省以下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整省以下政府间收入划分。三是根据省以下区域间均衡度等变化，及时调整完善各类转移支付资金分配办法。

　　最后，规范省以下财政管理。

　　省、市、县、乡构成当下地方政府的四个级次，考虑到其中的省直管县、乡财县管等，以及各类经济开发区、县变区、乡镇变街道等客观现实，省以下财政管理形式日益多元复杂，为此中央提出规范财政管理的相关要求。

　　一是规范各类开发区财政管理体制，同时要求加强开发区政府性债务管理。二是因地制宜推进省直管县财政改革。对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。三是推动乡财县管工作提质增效。调整优化乡镇财政职能，强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产管理等监督，提升乡镇财政管理效率和水平。四是加强地方政府债务管理。坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。健全地方政府债务限额分配机制，压实市县主体责任，化解债务风险，坚决查处违法违规举债行为。

　　理顺省以下政府间财政关系是一项复杂的系统工程，要坚持党中央集中统一领导，厘清政府与市场边界；在顶层设计和分税制原则框架下，坚持问题导向，因地制宜、循序渐进；要寻求改革的最大公约数，妥善处理好相关财政利益关系，不断推进地方财政治理现代化，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。

刊于《瞭望》2022年第26期

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