多地财政紧平衡，地方政府出急招
财政资金能够在多大程度上释放引导、放大效应，能够在多大程度上实现政府初衷，除坚守正确的定位，更取决于投资引导基金是否能够真正实现市场化运作
文 |《财经》记者 张舸
编辑 | 王延春
2023年经济弱复苏格局下，地方政府如何“拼经济”？作为政策创新工具，政府引导基金具有财政放大效应，不仅能有效带动社会资本，投向重点产业，以资本招商盘活地方经济；而且作为国有资本的一部分，如果经营得当，也能改善地方财政压力，用股权财政弥补土地财政缺口。
近年来，各地引导基金布局持续扩容，安徽、江西两地表现亮眼。《财经》记者调研中也发现，引导基金火热的同时，投向同质化、返投要求设置不合理、问责机制有待创新等问题亦时常出现。那么，该如何提高财政资金使用效率，实现区域经济发展的目标？
各地打响创投较量
“拼经济”成为2023年各地政府的工作重心。以政府引导基金为代表的资本招商也俨然成了一些地方盘活产业结构、促进地方经济的新钥匙。
“政府引导基金”是指由政府出资引导、弥补资金缺口，市场化运作投资方向，兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性的政策性基金，引导基金成立初衷是利用政府“有形之手”发挥财政引导和放大作用，克服初创与高新技术领域股权融资“市场失灵”问题，实行科学的运营管理、收益分配、利益让渡等机制，提高财政资金的使用效益。
与一般的私募股权基金不同，政府引导基金的布局往往在引导区域产业发展、激活区域经济上“落子”。各地引导基金的投入与布局对当地的经济起到一定的前导作用，更影响着区域内教育、投资、就业等方面的机会。
除了拼经济，政府引导基金作为国有资本的一种，如果发挥得当，还可以改善地方财政收入。过去三年，受疫情、地产行业下行等压力叠加影响，土地财政逐渐出现缺口。根据财政部数据，2022年国有土地使用权出让收入66854亿元，同比下降23.3%。全国多地财政收入下滑，甚至个别地方政府出现财政困难。
中泰证券首席经济学家李迅雷表示，国企资产是当前政府部门除了国有土地资产之外的最大一块资产，通过提质增效，基本可以弥补土地财政消减带来的收入缺口。股权财政应运而生。
2002年，中国第一支真正意义上的政府引导基金——中关村创业引导基金正式设立，此后政府引导基金逐步走向规范化。根据清科研究中心数据，截至2022年，中国累计设立2107只政府引导基金，目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约6.51万亿元。
《财经》区域经济与产业研究院根据政府与研究机构发布的公开数据，梳理了2022年新设立的政府引导基金数量排序，前16名的省份见下表。
2022年，江苏、江西、安徽三地政府新设立引导基金数量最多，分别为14只、13只和12只。同时，认缴规模方面，江苏、安徽、福建三地集资最多，分别为447.61亿元、389.50亿元、360.00亿元。如论其中的代表区域，当属“排头兵”安徽与“黑马”江西。
“合肥模式”能否复制
争当享誉全球的科创名城，这是安徽省第十一次党代会为合肥定下的目标。通过建设国家实验室、综合性国家科学中心，合肥市积极促进科技成果转化，围绕战略性新兴产业，推动经济增长与区域转型。根据合肥市财政局公布的数据，2022年，科技支出攀升至245.7亿元，较上年增长41.1%。
然而，科创名城的建设，不能光凭财政支出支持。构建“基金丛林”，充分发挥财政资金引导放大的作用，吸引更多社会资本一同推动科技成果转化，正是合肥推动区域产业升级的常用方法。根据合肥市政府数据，截至2023年2月底，合肥市政府母基金管委会批准设立参股基金47只，主要投向新能源、半导体、信息技术、生物医药等战略性新兴产业，在市政府引导母基金公司成立不到一年时间里，总规模已达1546亿元，其中母基金出资247亿元，占比16.1%，资金放大6.2倍。
除了合肥这一区域典型，据《财经》记者了解，近年来，安徽的省级层面也加快了引导基金的布局。不难看出其试图在省域内进一步复制“合肥模式”，举全省国资、政策举措之力，拉动省内各新兴产业的跨越式发展。
那么，安徽这套打法能否真正奏效？首先回到起点“合肥模式”。
中信证券发布报告认为，“合肥模式”是通过地方政府“国资领投”，以政府基金为主导，以产业招商为先导的产业投资方式，充分发挥产业政策的支持并准确把握投资机会，通过投资专业化能力较强的团队，深耕产业链，投资了包括京东方、蔚来等众多知名的战略新兴企业，并带动配套企业入驻合肥。
与传统的企业招商不同，“合肥模式”更注重产业链、产业集群的发展。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员杨其静告诉《财经》记者，“合肥模式”的核心体现在投资行业龙头，并通过龙头企业带动整个产业链的发展。“在这个过程中，政府发现产业链哪里有短板，就出资去补哪块短板。”他说。
关于“合肥模式”为何能行之有效，采访的多位专家认为，得益于其股权投资方向与当地产业禀赋有机结合上。据《财经》记者了解，合肥市财政局下设母基金投资审定小组，聚焦重点产业链及细分领域，确保参股基金高度契合合肥市产业发展方向，保证财政资金的使用效率。
以家电产业为例，早在上世纪80年代，青岛、佛山、合肥即被称为中国三大家电制造基地，而家电离不开液晶显示面板。杨其静分析，合肥家电市场蕴含的巨大需求，亦是吸引做面板生意的京东方落户合肥的重要原因之一。“包括蔚来汽车与合肥市政府的合作，也有此前江淮汽车打下的产业基础。”
圆点智汇高级顾问、中国人民大学财政金融学院副教授胡波告诉《财经》记者，合肥地处长三角，在产业承接上具备一定区位优越性，更易形成相对完整的产业体系；加之其域内设有中科大（中国科学技术大学）等高校、科研院所，具备将科教优势转化成经济优势的基础条件。合肥市发改委副主任曾介绍，过去十年，合肥拿出140亿元经费与21所高校院所合作共建协同创新平台32个，旨在推动科技成果从“实验室”走向“应用场”。
“当前合肥关注的重点行业里，很多都是中科大的优势领域，比如语音识别领域比较突出的科大讯飞，就是中科大团队做的。”杨其静表示。
此外，政府引导基金在政策目标和资本目标之间的分寸把握，亦是合肥政府在创投领域实现良性循环的原因。据《财经》记者了解，创投圈对合肥市政府在引导基金方面的工作评价较高。
“近两年，赶往安徽募资的PE/VC（私募股权投资基金）不在少数，特别是去合肥的。”宝维资本合伙人田洪港告诉《财经》记者。他表示，业内普遍认为合肥政府在创投领域的专业度较高，主要体现在政府端只做投资方向的把关，不会过多干涉基金的具体投资行为，对于基金的考核要求制定也较为合理。
据了解，从2005年到现在，合肥的发展思路和投资策略一直没变。对此，杨其静指出，合肥政府的可贵之处正是在于“一任接着一任干，一张蓝图绘到底”，其领导班子在产业引导基金相关工作上的魄力和定力值得肯定。
“在过往的接触中，可以感受到合肥政府负责招商的工作人员非常真诚，对产业移植过程中的配套问题也都非常上心，而不是一味要求政策目标实现，忽略当地的现实条件。”FOF WEEKLY合伙人周瑞智亦对《财经》记者表示。
那么，安徽省域内的其他地区能否顺利复制“合肥模式”，进一步扩大政府引导基金版图？
上市公司通常被认为是可带动产业发展的头部企业，根据天眼查数据，截至2022年底，安徽省拥有A股上市公司161家，在31个省份中排名第九，总市值达18967亿元，在31个省份中排名第十。可见，当前安徽的经济活力与资本发达程度似乎已达到一定水平。
杨其静强调，得益于合肥的成功实践，安徽省在产业引导基金方面具备一定的优势。但仍需注意，无论是潜力产业，还是龙头企业，数量都是有限的，产业发展良机往往先到先得；另外，区域经济发展时产生的虹吸效应，会导致企业、人才资源从中小城市单向转移至中心城市，这意味着，安徽省内的其他城市在发展产业引导基金时将不再占优。
母基金研究中心研究部主编王爽则认为，基于此前合肥的经验积累，安徽具备一定条件在省域内推广引导基金的发展，但由于不同地区的经济发展情况和产业特点不一样，各区域应着力探索适合当地发展现状的模式。
引导基金的核心是因地制宜，要注意结合当地的产业要素和发展阶段，在找准定位的基础上做好配套，成功的概率就会很大。“不要单纯地复制‘合肥模式’，创投这件事情，还是需要创新多一点。”周瑞智说。
江西力争政府引导基金省级排十强
2023年3月，中国人民银行南昌中心支行、江西银保监局、江西证监局印发《关于进一步加大金融支持实体经济力度巩固提升江西经济回稳向好态势的若干措施》，强调发挥资本市场枢纽作用，做大做优全省股权投资，全面提升产融对接服务质效，推动私募基金更好服务实体经济发展。
相较一线梯队，二线、三线梯队的省市更能认识到股权投资对于招商引资的重要性，往往会提供更多的政策支持与资金支持。多位受访的业界人士指出，正是由于经济发展水平在全国31个省市中“存在感”不强，在这几年的大环境下，江西省的“思变”十分合理。
“从去年全国引导基金设立情况来看，无论是从基金数量、规模还是落地速度，江西都位居前列。”周瑞智表示。根据清科研究中心数据，仅过去一年内，江西省新设立的引导基金数量同比上升85.7%。
早在2019年，江西省政府即将发展重心置于产业培育，并出台了《江西省“2+6+N”产业高质量跨越式发展行动计划》，提出有色金属、电子信息2个重点产业主营业务收入迈上万亿级，另外6个产业的营业收入迈入五千亿级，N个战略新兴产业迈入千亿级。
至于产业投资的形式，江西省推出“大平台+大基金”模式。其中大平台以江西国控平台为基础，大基金则以江西省现代产业引导基金为基础，采取母子基金相结合的方式运作，通过引领带动作用，最终实现基金目标总规模3000亿元。
王爽告诉《财经》记者，江西省现代产业引导基金注册资本600亿元，以“上接天线，下接地气”为发展理念，“上接天线”指融入国家战略级基金产业目录，“下接地气”指对江西省的11个地市实现全覆盖、全启动。当前已经布置完成七个地区的二级母基金架构。
产业引导方向上，江西省根据的是“合肥模式”下的产业发展逻辑，聚焦其已有的产业禀赋——丰富的锂矿资源，主攻锂电新能源产业。杨其静表示，过去几年在互联网时代几近“隐身”的江西，在新能源时代迎来了机会。
江西省下辖的地级市宜春，坐拥全球最大的多金属伴生锂云母矿，被誉为“亚洲锂都”，在新能源、新材料等战略新兴领域具备天然优势。经过多年培育发展，省内现已形成宜春、新余、赣州三个锂电产业集群，吸引了宁德时代、比亚迪、国轩高科等锂电行业的头部企业落户江西。2022年，宜春亦成为新能源投资人的热门出差地。
2022年10月，江西省印发《关于做优做强我省锂电新能源产业的若干政策措施》，其中提到，支持锂电企业科技创新，对锂电池关键材料及高性能动力型、储能型锂离子电池生产企业，通过省重点创新产业化升级工程项目，采用股权质押等方式择优予以重点支持。
江西省咨询投资集团有限公司经营管理部部长揭晓东告诉《财经》记者，当前江西省在发展产业的同时，还希望起到引导产业的作用。“现在全省上上下下都在优化、转型，特别是在营商环境方面，无论是推进企业上市的‘映山红’计划，还是走私募股权路线的产业引导基金矩阵，首先要走市场化的路线。”
值得注意的是，江西省管理层高度关注股权投资在经济发展中的作用。根据母基金研究中心此前发布的文章，去年刚履新江西省委书记的尹弘，一直以来都对招商引资极为重视。在其任职河南省省长期间，曾多次提出“要积极探索资本招商，以政府产业基金入股参股方式进行股权投资，提高招商项目的优质性”。业界人士由此推断，江西省在政府引导基金方面仍将持续发力。
据《财经》记者了解，江西此前提出，力争到2025年，引导基金实缴到位规模不低于300亿元，引导放大总规模突破1500亿元，累计投资项目数达到500个，累计带动投资不少于6000亿元，进入全国省级政府引导基金排名十强。
对于这个目标能否实现，多位受访的业界人士对《财经》记者表示，还需根据江西省政府引导基金的后续动向及市场反馈再做判断。业内更关注引导基金的实缴资本而非注册资本，二者之间往往存在一定差距。“个别政府引导基金设立只是为了出政绩，百亿甚至千亿规模，更多只是口号或目标。”一位不愿具名的投资界人士评价。
从产业角度出发，在现代经济的条件下，资源大省如果仅仅提供资源、不具备深加工技术，通常只占据产业链中的一小环，发展优势整体有限。杨其静分析，以锂矿为例，事实上全球的锂资源总量并不稀缺，只是由于资源分布不均，短期内价格坚挺，一旦开采技术成熟，加工成本下降，锂资源的价格也会随之下降。
“江西当务之急是要在产业链所需硬核技术方面实现突破，仅通过资源优势谋求产业做大做强的红利期已经过去。”杨其静说。
引导基金热背后的冷思考
在火热的政府引导基金大潮下，各地表现出拼经济的迫切心情。然而，在引导基金的投资方向、考核目标与投后问责等方面仍有待进一步完善。
首先，引导基金投向同质化。根据清科研究中心发布的《2022年中国政府引导基金系列研究报告》，因缺少统筹规划，个别区域的引导基金数量和规模已趋于饱和，同一区域内的引导基金出现了“功能定位重复”“定位与当地产业格局匹配度低”等问题，致使财政资金使用效率不及预期。
“所以引导基金一定要多元化、差异化发展。”杨其静解释，“举例来说，各地都想投资新能源产业，在投资过程中就会出现产业重复建设，重复产业之间的竞争，给被淘汰地区造成的经济损失是巨大的。尤其是一些财力不够、本身没有产业基础的区域，盲目跟风投资不适合的产业，最终导致财政资源、发展机会浪费，也势必会加剧区域间的发展不平衡。”
值得注意的是，越来越多地方政府逐渐认识到，并尝试通过引导基金的体系化发展解决“同质化”问题。自2018年起，全国已有超20个区域陆续进行政府引导基金整合的尝试与探索，近四成发生在2022年，存量基金整合提速。较具代表性的比如：湖北省长江产业集团正式整合设立500亿元母基金，由100亿元的长江创投基金（培育高新技术领域的中小企业）以及400亿元的长江产投基金（培育重大项目的招引和龙头企业发展壮大）重组扩容而成，统筹之下，二者投向各有分工。
其次，返投要求设置不合理。多位受访人士均对《财经》记者表示，近年来，部分引导基金提出的返投要求设置并不合理。所谓返投，指的是地方政府引导基金出资到子基金后，子基金按引导基金的要求将一定的金额投入本地。可以理解为引导基金对基金管理人的考核目标。王爽举例称，有的引导基金在设置地域返投要求的基础上，在执行层面还增加了“前置返投”的要求，即要求子基金管理人在申请的时候就带着当地的储备项目来申请。
“面对限制条件过多、过高的返投要求，有选择权的头部基金管理人不愿意拿‘戴着枷锁的钱’，另一部分想和政府引导基金合作的基金管理人对于过高的返投要求‘有心无力’，也发生过不少基金管理人为了政府的出资答应了很多要求，但最终做不到的情况。”王爽说。
而返投要求的设置，则涉及到政府引导基金的政策属性，决定其既要“改善区域内创新创业、产业发展升级”，又要“按照市场原则运行获得一定收益”，这两项诉求之间天然存在“政策导向”与“市场运作”的矛盾。
对于政府和市场的边界怎么拟定？胡波认为，引导基金始终是一个投资行为，依然要坚持市场化原则，政府不要在投资的实操层面管太多。可以通过绩效激励的手段去解决二者之间的矛盾，将政策目标的实现内化到对基金市场主体的考核指标中去。
据了解，一般来说，私募基金管理人按照“管理费+超额投资收益”的模式收取费用。但由于引导基金所带的国资性质，过去数年中，很少有地方政府会为基金管理人设计超额的激励机制。
周瑞智表示，激励不够的话，政府引导基金很难招到一流的基金管理人，那么投出来的项目效果肯定也不尽如人意。对此，他建议，引导基金在设定返投要求的同时，也应允许一定的激励手段，通过市场化手段对政策目标的完成进行定价。比如，建立或明确让利对象、让利依据及方式等原则，以完成返投、政策目标等为前提，实施分档让渡超额收益、让利退出等。
再次，问责机制待创新。除了以上问题，政府引导基金的问责机制亦有待调整。王爽告诉《财经》记者，一些客观情况下，基金管理人未完成地方政府设立的返投比例、跟投资金等指标要求，但由于尽职免责条款的缺失，基金管理人最终无法足额拿到管理费。这在一定程度上，也会影响市场参与引导基金的积极性。
市场化的投资本身即存在风险，在二级市场炒股的风险都很大，一级市场中非公开交易的股权投资所携带的风险必然更高。周瑞智认为，“投资讲究过程合规，如果过程没问题，其实不应该过多地区分结果。发展创新驱动型经济，一定程度上要鼓励探索、鼓励承担风险。”
事实上，早在2019年1月，国务院在《关于推广第二批创新相关改革举措的通知中》即指出，要建立“以地方立法形式建立推动改革创新的容错机制”“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制”。
现在市场上很多人都在呼吁尽快建立“尽职免责”的机制，但究竟要如何执行？胡波指出，怎样有效区分“先行先试”和“渎职失职”目前尚无统一定论，可以由一些具有公信力的行业组织或中介机构参与制定一套适合评价引导基金的行业标准。“要尽快推出政府引导基金领域的基础设施。”他说。
当前，一些地市的引导基金在有关方面进行了尝试，如厦门市科技创新创业引导基金直投项目投资损失率以累计投资规模的40%为界，采取不同处理机制；浙江、济南出台相关尽职免责工作指引或实施细则，明确政策界限、适用对象及免责范围、情形和程序等。但更多的实操细节及机制推广，还有待持续的深化探索。
谈及政府引导基金未来的发展，多位受访者认为，积极参与的同时，也需要冷静的思考，避免盲目跟风。当前多地财政承压，紧平衡或成常态，股权财政能载舟亦能覆舟。鼓励地方政府招商创新的同时，亦要警惕因低效、无效投资导致的隐性债务增加。
政府设立投资引导基金的目的，在于充分放大财政资金的杠杆效应，有效引导及带动社会资本向产业重点领域和薄弱环节投资，推进经济发展。王爽等专家提醒，“财政资金能够在多大程度上释放引导、放大效应，能够多大程度上实现政府初衷，除坚守正确的定位之外，更取决于投资引导基金是否能够真正实现市场化运作。”
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