首份国家基本养老服务清单发布，政府重点保什么？

▲ 2023年4月，在河北邯郸一家农村养老服务中心，老人正在进行康复训练。（人民视觉 / 图）

2023年5月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），要求加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系。随同《意见》印发的还有《国家基本养老服务清单》（以下简称《清单》）。

这是一份重点关注失能、特困老人的服务清单，共16项，涉及物质帮助、照护服务、关爱服务三大类服务，包括基本养老保险、老年人能力综合评估、高龄津贴、家庭养老支持服务等。

民政部养老服务司负责人在相关新闻发布会上介绍，国家《清单》明确了现阶段各级政府必须予以保障的基本养老服务项目范围和底线标准，可以让地方政府对现阶段保障养老服务“重点要保什么”“保到什么程度”做到心中有数。

“相当于给政府养老服务职责划了底线。”北京大学人口研究所所长陈功说，如此政府的权责更为清晰，明确在养老服务领域该做什么。

“它的一个非常重要的意义在于，首次界定了政府在养老服务方面的责任。”中国社会保障学会养老服务分会副会长、中国人民大学教授杨立雄说。过去，政府、市场、家庭等责任主体的边界不清，时常导致政府职能错位，这在业界已多有讨论。

杨立雄时常批评60周岁及以上老年人免费乘公交的做法，认为尽管这项政策很受老年人欢迎，但未必属于政府职能范围，也不可持续。“应该把钱给到失能在家的，需要看病照护的。”

中国老龄协会事业发展部主任李志宏则提到常讨论的案例：假如公办养老机构不设门槛地面向全体老人，收住许多低龄健康老人，那么真正有需要的失能老人可能住不进去；而相应的民营养老院由于收费较高，则鲜有人光顾。“如果政府与市场的边界不清，也会挤压市场的发展空间”。

此外，这种错位还包括基本生活保障、基本医疗保障、基本养老服务保障之间的功能错位，一些失能失智老年人被迫用养老金支付长期照护费用，或者通过在医疗机构长期压床来解决长期照护问题，进而导致基本医疗保险制度不堪重负。

李志宏认为厘清基本养老服务概念，很重要的意义在于划分政府、社会、市场、家庭之间的边界，减少政府与市场边界不清导致的职能错位问题；更进一步而言，对于政府不同部门履职，也能做到“谁家孩子谁抱走”。

为此，养老行业人士和学者曾花费很长时间厘清“基本养老服务”概念，围绕“服务谁、服务什么、谁来服务”三个关键问题做了多方位讨论。

整体而言，对于什么是基本养老服务大致有两个取向，一种是兜底保障，原来面向农村的五保老人、城乡特困老人等属于兜底保障；另一种则是制度主义福利取向，认为应面向全体老年人提供公平可及的服务。

南方周末记者注意到，《清单》包含的16项服务项目中，各项支持措施重点围绕特殊困难老年人展开。例如，为生活不能自理的老人提供护理补贴及家庭养老支持服务，对特困老年人进行分散或集中供养等，同时面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭提供关爱探访等。

陈功认为，目前发布的基本养老服务不等同于兜底保障，而是比兜底保障要求高，是朝着普惠方向延展。基本养老服务体系是面向全体老年人的，但是在国家“十四五”时期还是有所聚焦，重点关注家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难需求。

为了找到真正需要这些服务的人群，《清单》将对65周岁及以上老年人提供能力综合评估。通过家庭状况、生活能力、经济条件三个维度的评估，确定老年人所需要的养老服务。另一方面，也是建立主动响应机制，从“人找服务”转变为“服务找人”。

杨立雄将老年人能力综合评估比作“关口”，“经过这个关口，知道哪些（养老服务）是家庭承担，哪些是政府承担，哪些可以市场解决”。

2023年4月26日，在山东临沂一个社区“孝心食堂”，工作人员正在给老人送午餐。（人民视觉 / 图）

在《清单》发布前，各省市已有所实践，陆续制定了本省市的基本养老服务清单，这些地方实践内容更为丰富。

广州市于2021年8月首次发布基本养老服务清单，共设置五大项24小项基本养老服务内容，面向本市常住老人提供助餐配餐服务，此外还分层次提供家庭养老床位、医养结合服务、国家监护等内容。

上海发布的“基本养老服务清单（2023年版）”，则纳入老年监护服务、老年健康管理等24项养老服务；此外，安徽省滁州市增加了为符合条件的失能老人的“喘息服务”，即逐步为居家长期不能自理老年人提供每年不少于15天的短期托养服务；陕西省渭南市试行的清单则提供七项老年优待服务，如就医免收挂号费、免交50%的老年大学学费、免费提供法律咨询、法律援助等。

李志宏称，各地清单之所以五花八门，是源于对基本养老服务的界定有所偏差。养老服务大致可以分为“小养老服务”和“大养老服务”，前者聚焦于失能失智老人的长期照护，后者则涵盖各类为老服务、适老服务。

“我比较倾向于小养老服务的概念。”李志宏认为基本养老服务项目不宜过泛，应该贴合老年人特有的需要，识别出老年人与其他年龄群体不一样的需求。

国家层面的基本养老服务清单，在这些省市清单中属于“标准款”，在这一基准线上，省级、市级清单逐步增加、细化。

陈功告诉南方周末记者，国家层面的基本养老服务清单主要是对已有的涉及老年人的基本服务项目进行了梳理归纳，整合到基本养老服务的制度框架下。

据民政部养老服务司前述负责人介绍，目前《清单》列明的16项服务中，《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确规定的有13项，其余3项均为法律法规和政策有明确规定的项目。

“大部分都能达成，有些地方只要够一够（就行）。”陈功认为，各地已经实施的服务不在于“有没有”，而在于“优不优”。各地可以结合当地实际情况、财政保障能力，适度地增加服务项目，提升服务质量。

杨立雄则认为清单落实的重点应该在农村。在他看来，农村的老龄化程度比城市更高，尤其是四川、湖南、贵州等地，农村年轻人大多外出打工，实际的老龄化情况可能比户籍数据呈现的要严重许多。

“中西部的农村地区，要达到基本养老服务清单的目标，可能存在比较大的难度，因此可能中央财政要有一些支持，否则靠地方的话很难缩小地区的差距。”杨立雄说。

值得注意的是，各地制定基本养老服务清单要明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，并根据经济社会发展水平、财力状况等因素进行动态调整。

“列入清单就意味着政府要承担财政支出责任。”李志宏说，地方政府设计清单时必须考量财政支出可持续的问题。

陈功强调，福利制度有刚性要求，一旦设置了便需要稳定供给，“不能说现在有钱就上这个项目，明年没有钱就不上这个项目”，各地应避免政绩工程。“中央反复强调‘尽力而为，量力而行’，就是说已有资源要最大化利用，然后要可持续发展。”

此外，基本养老服务清单不仅是一份“清单”，它依托于基本养老服务体系，该体系设置了第三方评估机制，以保障服务质量。

《意见》要求民政部会同国家发展改革委等部门，建立健全评价机制，把基本养老服务体系建设情况纳入积极应对人口老龄化综合绩效评估。各地要强化基本养老服务综合监管，确保服务质量和安全，对违法违规行为严肃追究责任。

“底线划出来了，政府知道自己必须做什么，有能力的话可以增加做什么。”陈功说，这是治理体系的重要组成部分，让基本养老服务做到“有法可依”。

此外，厘清政府在养老服务中的责任，也将引导养老服务市场发展。陈功举例，政府在老年人能力综合评估、养老服务质量评估等做的基础性工作，能够给产业发展提供很好的依托。

杨立雄认为这份清单主要是给予市场、家庭等责任主体一个预期：政府做这些，如果不符合清单里的条件，家庭就要将目光投向市场，到市场上寻找所需的养老服务资源；养老服务企业也会想，政府能做的以外，它能做哪些，它要去找到清单以外的服务对象。

除了这类潜移默化的影响，陈功认为《意见》中提到的这几项内容更为直接地助力养老服务市场的发展：居家适老化改造、信息无障碍建设、康复辅助器具社区租赁等。

“它瞄准的不是人，而是瞄准人的需求。”陈功认为，当政策瞄准环境建设，尤其是硬件设施的提供，将与市场产生密切联系。

由于要建成无障碍环境，便会有更为多元的元素参与进来，形成较长的服务链。比如无障碍环境改造，可能涉及建筑设计、建筑材料、施工工作等一系列内容，这样的产业链对拉动老龄市场、改善就业都会有促进作用。

至于国家养老服务清单未来的发展方向，陈功分析，首先拓展服务人群的覆盖面，逐步让基本养老服务体系覆盖全体老年人；其次服务内容更为丰富多元，从目前普惠、基础、兜底的清单，增加更多服务项目，尤其是照护项目增加；再往后则是“预防性照护”，从健康管理上预防，减少失能失智情况的发生。

杨立雄则认为未来清单的增减可以围绕两个目标考虑，第一个就是应对老龄化危机；第二个则是减轻家庭的养老负担，提高生育率。这是两个很重要的目标，但由于两者的方向不完全一致，许多时候要权衡取舍。

“如果在养老服务方面，政府承担的更多一点，或者社会承担更多一点，年轻人的养老负担便减轻一点，抚养孩子的压力就会小一点。”杨立雄说。

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