观点 | 黄石松：推动养老服务体系实现“从无到有”

二十届中央财经委员会第一次会议强调，要实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务体系建设，大力发展银发经济，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。

自2000年进入老龄化社会以来，我国老龄化程度持续加深。构建社会化养老服务体系是积极应对人口老龄化中的支柱性、基础性工作。党的十八大以来，我国养老服务政策制度不断完善，养老服务设施基本实现城乡全覆盖，社会化养老服务体系实现了“从无到有”；“十四五”时期，面对新任务、新挑战，我们要推动养老服务体系实现“从有到优”的新突破。

一个好的养老服务体系，必须保证养老服务对象的普遍性、服务供给的可及性、服务质量的可靠性、服务价格的可承受性，即在服务对象上，要覆盖全体老年人；在服务内容上，要实现整合式、一站式、医养结合的服务；在服务送达上，实现全天候、及时便捷、就近就便，最好不要离开自己的家和熟悉的环境；服务质量要可靠、可追溯，而且服务价格要可承受。

因此，我国多层次、多渠道养老服务供需体系可以包括三个层次：高端需求有市场化养老服务供给，中端需求有普惠型养老服务供给，保障性需求有基本养老服务供给，从而实现覆盖所有老年人的多元化、多样化养老需求的制度目标。市场型、普惠型、基本型养老服务三者关系并列、互为补充，其结构由经济社会发展水平决定，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的格局。

当前，我国已经出台基本养老服务清单，正加快完善基本养老服务制度；已经全面放开养老服务市场，大力发展养老产业；已经出台城企联动普惠养老专项行动等政策。下一步，要抓好“三驾马车”的统筹协同发展，激发制度化、体系化推进的效能。

2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人达到4063万人，占老年人口的18.3%。同时，我国老年人口的高龄化特征明显，《2020年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2020年底，我国80周岁及以上老年人口为3580万人，占全部老年人口的13.56%。从照护服务的角度看，失能、失智、高龄老年人，独居、孤寡、计划生育特殊家庭、纯老年人家庭等群体是政府主体责任和政策支持的重点。其中，社区和居家中的失能、失智和高龄老年人的长期照护是养老服务的重中之重、难中之难。

另一方面，总体而言，我国低龄老年人口占老年人口比重过半。截至2020年底，60-69周岁的低龄老年人口14740万人，占全部老年人口的55.83%，其需求突出表现为精神文化、再就业、社会参与等个性化需求。

“十四五”时期和今后较长时间，我国将面临财政增收放缓和养老事业发展资金需求刚性增长的双重压力，养老服务高质量发展要聚焦失能、失智、高龄等重点人群，加快完善基本养老服务制度；同时必须科学界定政府的责任，坚持既量力而行又尽力而为，明确和引导社会预期，加强社区老年教育、老年健康促进、志愿服务、社会参与机制建设，实现低龄健康老年人向“银发资源”的转化。因此，必须优化资源配置方式，推动资源下沉，加快完善社区居家层面的社会化服务体系，多措并举增加社区居家养老服务供给，提高财政资金的使用效能，更好发挥党委领导、政府主导的作用。

党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略后，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步提出推动老龄事业和产业协同发展的要求。

养老服务完全靠政府或是完全靠市场自由调节都不可行。政府要正确引导资本，既发挥资本作为重要生产要素的积极作用，又依法规范和引导资本的健康发展。要研究以财政资金撬动市场的作用机理和优化路径，例如通过完善基本养老服务政策（制定服务内容清单、服务标准规范、服务价格指南并向社会公开），为市场化服务树立参照系，从而带动养老消费市场整体发展。要发挥金融的支持作用，大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险，大力发展长期护理保险、普惠保、大病保险等有“转移支付”实际效果的金融产品，提高老年人的支付能力。大力发展电子支付、保险支付等方式，为处置纠纷和维护老年人权益提供便利，引导老年人放心消费、舒心消费。

受传统文化观念等因素的影响，我国老年人更愿意选择居家养老模式。社区支持下的居家养老被认为是成本更优、财政负担较低、适合我国国情的养老方式。当前，不论是在理论界还是在政策文件中，对于社区养老服务的内涵、社区在养老服务中的职能定位以及支持作用的认识还不统一，社区养老服务设施总量不足，社区支持养老服务的政策和资源碎片化，老年人对社区事务的参与不足，老年人主体作用没有得到有效发挥。

基层是一切工作的落脚点。建立简约高效的基层管理体制，推动在基层一线解决问题，提升基层治理能力，夯实基层治理基础，始终是我国城乡社区基层治理改革的方向。在老龄化背景下，养老服务法律法规和政策文件在乡镇（街道）的落地中还存在认识不统一、执行不力、监管不够等现象，资源、资金、技术、人才等要素还不能在乡镇（街道）、社区（村）层面得到有效统筹。为此，要坚持党建引领，深化基层社会治理改革，创新资源统筹机制，构建乡镇（街道）“一体化”养老服务体系，着力打通养老服务“最后一米”的供需对接。乡镇（街道）党委、政府承担资源统筹、需求发现、服务组织、回应呼声和监督管理等方面的属地职责；按照“条块结合”的原则，与职能部门密切合作，统筹辖区内机构、社区、居家养老服务协调发展，统筹辖区内养老服务设施、项目、队伍一体化推进。要发挥老年人协会的作用，充分反映老年人诉求。

总之，在推进中国式现代化进程中，要将老龄政策融入经济社会发展政策当中，将应对老龄化问题作为一项复杂的、长远的、系统的社会治理工程循序推进。其中，当务之急是以整体性治理为牵引，着力补齐社会化养老服务体系建设的短板，提升老龄化社会的治理水平。

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