【导读】近期，欧洲智库低调发布一份关于欧洲对华战略的重磅研报，通过对欧盟以及欧洲其他多国对华战略的梳理，指出当前欧洲多国对华策略呈现多样化态势，但随着地缘政治、经济发展、中美竞争等因素的变化，多样化可能会逐步走向一致。
这份研报指出，当前欧洲各方对华态度各有不同，越来越多的欧洲国家开始在总体战略中谈及对华政策。在信息协调方面，欧洲多国采用不同方式增进对中国的认知和了解。为应对中国日益增强的科技竞争实力，欧盟制定各种防御性手段和方案，各成员国则纷纷采纳和使用。欧洲国家也正在制定新的方案，审慎参与中国主导的合作倡议，以管控经济和政治风险。这份研报指出，为了维护自身利益，欧洲各方要尽量畅通沟通渠道，在关键地缘政治问题上保持一致立场，努力在经济与安全方面寻求平衡点。作者强调，欧洲各方要尽可能寻求志同道合的合作伙伴，这是成功实施对华战略的先决条件。要在大国竞争日益激烈的全球背景下捍卫自身利益，欧盟还应通过维护主权，来创造更大的回旋余地。
本文为文化纵横新媒体原创编译“重点区域国家的内情与远略”系列之二，编译自European Think-tank Network on China（ETNC）于2023年7月发布的报告摘要，原题为《From a China strategy to no strategy at all—Exploring the diversity of European approaches》。由于作者立场、议题设置等原因，本文仅反映局部信息，仅代表作者观点，供读者参考辨析。
从中国战略到无战略
——欧洲策略的多样性探索
过去几年的地缘政治挑战，凸显欧盟对华政策中的系统性竞争。这一转变，体现在一系列官方政策、立场声明和战略中。我们认为，这些政策并不针对中国，而是解决欧盟内部对中国的担忧：当与中国的关系需要重新定位之时，“去风险”成为新的口号。本报告以此为基础，盘点欧洲各国的对华策略及学者分析意见，重点聚焦于以下问题：1. 欧盟成员国和其他欧洲国家对中国采取何种立场？（对华战略）
2. 欧洲国家如何协调及共享对华信息？（协调机制）
3. 可以采取哪些国家工具？（欧盟条例）
4. 各国面临哪些风险及薄弱环节？（风险分析）
5. 各国已参与哪些中国合作框架？（对华合作）
6. 中国台湾存在哪些动向？（聚焦台湾）
（报告发表截图）
后疫情时代为中欧关系的发展注入新的动力。历经三年多因疫情造成的交往停滞之后，2023年双方互访再度增加。欧洲多个国家的元首、政府首脑以及欧盟委员会主席冯德莱恩分别访问北京，同时中国也出访德国和法国。尽管中欧接触有所恢复，但中国与欧盟、其他欧洲国家之间仍面临着许多复杂因素。我们认为，中国在向世界展示强大和自信之时，其目标也与欧洲的利益和价值观有所冲突。早在2019年，欧盟委员会就意识到了中国的这一转变，并将其重新定义为“合作与谈判伙伴、经济竞争对手和系统性竞争对手”。为应对中国日益增强的地缘政治影响力，以及在市场、产业和技术方面的竞争优势，欧盟建立了一系列机制。这其中包括投资审查、反胁迫工具法案、国际采购工具法案（IPI）、全球门户倡议等，以及《欧盟芯片法案》等产业政策举措。欧盟委员会主席乌苏拉·冯德莱恩于2023年3月提出一项“去风险”提案，以应对中欧关系中可能出现的风险，欧盟理事会在6月峰会后关于中国的结论部分也提到这一概念。显然，欧盟还没有就如何实施“去风险”计划达成一致。但这也表明，即使越来越多人达成共识，认为需要思考用何种战略应对风险，但距离欧洲采取统一对华策略，仍有很长的路要走。自2015年第一份欧洲中国事务智库联盟（ETNC）报告《绘制中欧关系——自下而上的方法》发布以来，欧洲对中国的态度（无论是欧盟、其成员国还是该地区其他国家）已经发生变化。ETNC多年来一直分析欧洲国家与中国关系的变化，所涉及内容包括经济相互依存度、软实力、疫情影响、政治价值观、中国不断增长的影响与中美竞争。欧盟机构只有在成员国的支持下才能采取行动；与此同时，布鲁塞尔发起的倡议往往为欧洲各国采取的行动定下基调和步伐。中美之间日益加剧的地缘政治竞争和经济紧张局势给欧盟带来压力，使得后者被卷入复杂的三角关系中。而俄乌战争更影响许多欧洲国家对华好感，尤其是中欧和东欧。尽管欧洲各国在中国问题上态度更加趋近一致，然而具体策略各有不同：有些国家制定了明确的对华战略，有些更喜欢以一种隐蔽的、去中心化的方式处理对华关系，还有些国家则认为对华关系不是本国政治的重要问题。与十年前相比，欧洲各国关于中国的讨论已经更为充分和成熟。许多政府和利益相关者通过制定、采取更为复杂的政策、协调机制和监管工具，来与中国打交道。欧盟和本报告里24个国家中的20个国家，都对中国采取更具战略性的方针，即它们在官方和正式的场合中讨论、分析和表达立场。
进入21世纪以来，尽管欧洲国家的对华交往得到极大加强，但在本报告中，只有六个欧洲国家确立并公布正式的对华战略，首先是挪威（2007年）、荷兰（2013年、2019年）和紧随其后的瑞典（2019年）。2019年，欧盟在其战略展望中提出将中国定位为“伙伴、竞争者、对手”。瑞典当时并没有谈及战略，而是希望继续保持“沟通”，并强调其将效仿欧盟的做法。上述各国政府均应各自议会的要求，公布了这些战略。2021年，芬兰的“对华行动计划”为双边关系的未来蒙上阴影。2023年7月，德国政府在就总体方向和基调进行激烈讨论后，发布首个对华战略。除欧盟外，瑞士联邦委员会也发布《2021-2024年对华战略》，明确提出面临的挑战，同时坚持应继续与中国保持接触。各国制定对华战略的效果，好坏参半。许多国家曾有着充分理由不采取全面的对华战略，但他们现在似乎意识到了正式制定对华政策的好处和必要性。从积极方面来看，通过在广泛的利益相关者群体中讨论该问题，政府在制定实施对华策略时，其透明度、知识发展和协调方面都取得进展。在本研究分析的国家中，有9个国家在不同背景下制定相关框架或策略，但并未进行官方发布。例如，英国和爱尔兰在2023年春季的外交部长讲话中概括各自的对华政策。比利时外交部在今年制定了对华战略，但目前尚未公开。奥地利政府已宣布将要制定对华战略，但没有给出具体时间表，目前尚不清楚该战略何时出炉。其他国家则将对华政策作为国家总体战略的一部分。例如，法国将中国作为印太战略的一个组成部分。立陶宛分别在2021年和2023年发布的国家安全战略和印太战略中涉及中国。拉脱维亚则在外交部长向议会提交的年度报告中谈及中国政策。西班牙在其最近的外交政策和国家安全战略中都不同程度地提到中国问题。丹麦在近期的外交政策和安全战略（自2023年起）中纳入对华关系的一些总体战略指导，并特别提到欧盟是应对北京挑战的关键协调者。本报告涉及的8个国家将对华政策纳入部门战略。挪威认为，对华策略在各个政策领域都很重要。捷克则将其对华政策放在外贸出口战略中进行描述，而希腊则希望通过“中希旅游联合行动计划”来实现这一目的。根据本研究的调查显示，迄今为止，只有保加利亚、匈牙利和波兰仍然缺乏对华更加协调的战略方针。对于部分国家来说，在欧盟的主导下制定对华政策是一个合理的方式，而且避免在独立制定政策时可能会引发的外交争议。在国内层面，本文所分析国家的政党才刚刚开始将中国作为战略的主题。捷克、德国、荷兰、瑞士的多个党派都已发表对华政策的立场与文件；立陶宛的选举也提及这个话题。在欧盟层面，欧洲人民党的中右翼和亲欧复兴团体也已制定自己的对华战略。在政府内部，本研究分析的国家对与中国相关的问题、协调、指导、知识和信息共享机制的关注程度存在很大差异。欧盟本身和11个国家建立了部际协调机制。其中包括荷兰的ICB（interdepartementaal China Beraad）和“Interpartementaal Directeurenoverleg China”、瑞典的“China Network of the Government Offices”、芬兰的“Valtionhallinnon Kiina-verkosto”、波兰的“发展对华战略伙伴关系与部际协调小组”，以及德国的定期部长级轮流机制。上述八个国家均在政府与企业之间建立了的官方磋商机制。例如，德国商业亚太委员会（APA）会定期召开与有关中国的会议，与会人员涉及经济部门和五个主要商业协会的代表；英国则设有各种企业与政府打交道的机构，例如英国工业联合会（CBI）或中英商业理事会。此外，捷克、芬兰、西班牙和瑞典也针对中国建立了企业与政府的合作模式。如果想要在国家和地方层面与中国保持联系，那么如何协调关系将变得更具挑战性。目前，只有荷兰、挪威和芬兰政府当局建立了协调机制。比利时、荷兰和瑞典等三个国家则建立了“中国能力中心”。尽管这些协调组织的架构不同，但都目的相似，即增进对中国的了解，整合现有信息并响应各级政府的要求。▍欧盟成员国以不同方式采用布鲁塞尔所制定的防御手段近年来，欧盟制定并推出多项法规，旨在应对中国日益增长的经济和地缘政治影响力。其中包括：国际采购工具法案（IPI）、反外国补贴法、外商直接投资筛选、经济安全战略，有待批准的反胁迫工具（ACI）、芯片法案，以及正在谈判中关键原材料法案等。以外商直接投资筛选机制（FDI Screening）为例，在本报告分析的国家中，16个欧盟成员国已制定法律规定，4个国家正在准备实施。在欧盟之外，英国、挪威和瑞士正在计划进行中，希腊和保加利亚尚未有此打算。在中国科技创新实力和雄心不断增强的背景下，欧盟于2021年提出研究与创新合作战略（“战略性、开放性、互惠性”），该战略提出保护成员国研究安全和完整性的措施。欧盟和一些成员国已经开始开发利用相关工具来更好地保护自己的利益，尽管这一过程非常繁琐。本报告中，只有丹麦、德国、荷兰、挪威、瑞士和英国六个国家为研究机构制定了法规或指南。2022年，欧盟还发布了一份旨在应对外国对研究和创新（R&I）的干扰的工作文件。在俄罗斯入侵乌克兰后，由于对俄罗斯能源供应的依赖使得欧洲国家的经济饱受影响，因此关于对中国的依赖问题在欧洲引发激烈讨论。欧盟委员会提出的“去风险”议程与欧洲经济安全战略框架，其目的旨在最大限度地减少地缘政治风险期对经济可能产生的影响。然而，只有欧盟、芬兰和荷兰对关键原材料及供应等方面作了公开的系统分析。
立陶宛和拉脱维亚两个国家已就该问题编写内部报告，捷克、德国、挪威和波兰四个国家正在进行评估，瑞典和法国也正在进行分析。另一方面，奥地利、希腊和斯洛伐克似乎没有评估风险的计划。在保加利亚，乌克兰战争、长期对俄的能源技术依赖所产生的总体风险引发激烈争论，然而，这并没有带来任何实质性的审查或政策转向。过去十年，中国系统地建立了相应的制度框架，其中之一便是2012年提出的“16+1合作”，这一倡议被认为是中国特意为增强与中欧、东欧国家的接触而提出。目前，该合作的参与方已降至“14+1”。保加利亚、捷克、希腊、匈牙利、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克仍参与其中，罗马尼亚和保加利亚在最近一次的峰会中降低参会级别。拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚已退出该倡议。“14+1合作”的未来充满不确定性。此外，中国在2013年发起的“一带一路”倡议，其目的旨在走向全球，为中国企业创造市场和投资机会，同时提高参与国的政治影响力。保加利亚、捷克、希腊、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、葡萄牙、斯洛伐克参与该倡议，瑞士和奥地利在“一带一路”倡议背景下达成所谓的“部门”协议。2015年，罗马尼亚的经济部与中国商务部签署一项协议，但该协议内容并未公开，因此对于该协议的性质尚不清楚。意大利总理乔治亚·梅洛尼在竞选期间曾宣布打算退出该协议，意大利在2019年签署该协议且将于明年自动续签。现在，梅洛尼政府似乎陷入进退两难的境地：一方面，当地企业界强烈反对退出，担心此举动会使他们失去原有的优惠待遇；另一方面，部分报道显示，其他国家在没有任何签署谅解备忘录的情况下也得到同样待遇。在国际层面，意大利的美国和欧洲合作伙伴都期望梅洛尼能够兑现她的竞选承诺。
19 个国家中的大多数已参加亚洲基础设施投资银行（AIIB），这是一个多边开发银行和金融机构，其目的旨在支持全球社会和经济发展项目。欧盟和保加利亚、捷克、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克并未参与其中。在这份报告中，我们观察到一些欧洲国家正在变得更加团结。许多欧洲国家对中国的政策变得更为严厉，这一事实也反映美国对北京态度的变化，自2017年华盛顿首次将北京列为“战略竞争对手”以来，美国的对华策略也变得更具对抗性。另外，值得一提的是，一些国家的商业经济、外交或国防与情报界之间的态度迥异，商业界倾向于与中国继续保持密切接触，他们更担心的，是关键领域的对华依赖关系和安全问题。本研究分析的国家对中国采取的态度，取决于彼此相互关系的强度，也取决于北京的政治立场和观点。尽管存在许多差异，但我们认为由于在许多方面存在共同点，未来欧洲各方对中国可能将采取更加协调的做法：在塑造与中国的关系时，无论分歧如何，欧洲各国都应保持沟通渠道畅通、重振政治交流。在此背景下，应对“一带一路”、“14+1”等合作形式进行更为严格的审查。在对华经济关系方面，各方对于欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年3月提出的“去风险”方针评价不一。各国需要努力在寻求机会、减少依赖和吸引有益投资之间取得平衡。欧盟推出的“外国直接投资筛选”、“反胁迫工具”等防御机制，应是处理这些关系的重要工具和手段。在安全政策领域，各国需要共同面对挑战，并在关键地缘政治问题上保持统一立场。在欧盟层面，欧盟要提升能力建设，这是欧洲与中国保持微妙关系的核心与关键。为此，要共享信息和分析以更好地制定战略，团结各成员国并寻求达成一致的看法和呼吁。在欧盟内部寻求志同道合的合作伙伴并共同努力，是成功实施对华战略方针的另一个先决条件。这也意味着欧盟内部要就如何处理与美国的关系达成共识，当前，部分欧洲国家对跨大西洋的依赖关系表示担忧，而另一些国家则向华盛顿靠拢，如何解决这一问题仍是重大挑战。为了在中美竞争日益激烈的全球背景下捍卫自身利益，欧盟还需要通过维护主权，来创造更大的回旋余地。本文为European Think-tank Network on China（ETNC）于2023年7月发布的报告摘要，报告题为《From a China strategy to no strategy at all—Exploring the diversity of European approaches》。
