从“当官不为”到“招商不力”：行政“蜗牛奖”，颁给“差等生”

▲ 入驻南阳市实体政务服务大厅的34 个窗口单位都要接受每月一次的考核，排名最末的单位获得“流动黑旗”和“蜗牛奖”。（南方周末记者 李桂 / 图）

责任编辑｜钱昊平

单位获得“蜗牛奖”之后，闫伟的工作地点变了。

2022年8月5日，南阳市召开政务服务效能评价讲评会，通报《2022年6—7月政务服务效能评价情况》，城管局排名最末，被授予“流动黑旗”，市领导给局里发了“蜗牛奖”。

4天后，时任城管局行政审批科副科长闫伟“临危受命”，入驻市政务服务大厅，原来驻大厅的负责人被调回。

“基本上收过‘黑旗’的科长都要轮换。”2023年8月9日，已升任审批科科长的闫伟表示，各部门对“蜗牛奖”都非常重视。

南阳这一做法始于2022年6月，入驻市实体政务服务大厅的34 个窗口单位都要接受每月一次的考核。排在前两名的单位被授予“流动红旗”和“骏马奖”，排名最末的单位获得“流动黑旗”和“蜗牛奖”。

公开报道中，南阳不是最早用“蜗牛奖”作为负向激励手段的城市。早在2016年4月，江苏泰州就组织过“蜗牛奖”评选，以治理干部的“不作为、慢作为”。据南方周末记者不完全统计，过去7年间，贵州省贵定县、安徽省岳西县、浙江省缙云县、江苏省滨海县、湖北省枝江市、陕西省汉中市、四川省西昌市等多地均有评选“蜗牛奖”的尝试。

而随着时间推移，“蜗牛奖”的评价范围也从最初的治理干部不作为，延伸到作风建设、改善营商环境、推进招商引资等多个领域。

“倒数第四，差一点”。这是闫伟入驻市政务服务大厅一个月后，南阳市城管局在效能评价中的成绩。

谈及2022年8月南阳市城管局排名依然靠后的原因，闫伟说，因为在电话回访时，有企业表示对审批工作不满意。

按照评价办法的规定，效能评价为计分制，内容主要涵盖政务服务便利化、企业群众满意度、一票否决事项等8个方面，共110分。其中，企业、群众满意度计30分，为分数最高的单项评价。

涉及企业、群众满意度的评价中，有效投诉未及时处理或投诉回访不满意的，每次扣2分；企业满意度抽查回访中，窗口单位因政务服务工作遭到企业有效投诉的，每次扣2分。

南阳市城管局被扣分的项目，和满意度有关。

按照职能划分，南阳市改变绿化用地的审批权限在城管局。2022年8月，卧龙区有家企业想把门口的树移走，但对方还没拿到规划许可证和建筑施工许可证，城管局拒绝了对方移树的申请。

“你必须要有规划，我要看你的图纸，这棵树是不是影响了你的出入？不能说移走就移走。”闫伟说，扣分项目显示，该企业在行政审批服务中心工作人员回访时，对此表示不满。

闫伟能理解企业的想法：“企业和群众办审批都希望办成，如果办不成，你拿着法律法规告诉他，你不符合这种条件，他依然不高兴。”

在闫伟的理解里，行政审批改革创新要做的就是在合法合规的前提下，尽量优化和减免审批流程。后来，这也成为市城管局获得“骏马奖”的原因之一。

2022年8月收到“流动黑旗”后，闫伟入驻政务服务大厅时，还带了一份由市城管局局长签署的授权书。

“我们叫‘首席代表’，意思是局长委托我们在这里办公，可以行使局长的一切审批权力。”闫伟说，这也让他可以协调内部不同科室。

比如，以往，挖掘城市道路、临时占用绿地、发布大型户外广告等审批业务需要行政审批科在收到材料之后，交由业务科室现场勘验。业务科室给出专业意见后，行政审批科才能据此做出批复。

但业务科室收到交办单后，可能三五天，甚至到了规定期限的最后一天，才会实地勘验。虽然事情最终也在规定时间内办结了，但行政审批科总会得到“时效不高”的评价。

后来，行政审批科出台了相应的勘验管理规定，明确要求业务科室必须做到“当日接当日结”，尽量要在24小时内完结。

如今，南阳市城管局负责具体业务的科室，每天至少有2人专门负责处理行政审批科交办的需求。南阳市城管局也成了为数不多的既得过“蜗牛奖”，又得过“骏马奖”的部门。

南阳“蜗牛奖”的设置，与市委书记朱是西有关。

生于1966年的朱是西，是河南禹州人，曾任郑州市二七区区委书记，郑州市副市长、驻马店市市长。

2021年7月，朱是西任南阳市委书记。到任两个月后，2021年8月31日，朱是西首次到市行政审批服务中心调研并召开座谈会。座谈会上，朱是西第一次提出了核行政审批服务的想法，“奖先罚后要到位，对进驻大厅的业务部门定期考核评价，每月进行排名、总结”。 

南阳市行政审批服务中心副主任郭统介绍，朱是西调研后，中心开始尝试考核入驻的窗口单位，“但评价结果仅在内部通报，在社会上没有影响力”，且考核结果也不涉及奖惩。

谷晔是南阳市行政审批服务中心主任，2022年4月底由内乡县委副书记转任现职。据其回忆，在他到任的第三天，朱是西代表市委对新上任的正处级干部进行一对一谈话，再次提到考核行政审批服务的问题。

之后，审批中心开始着手制定政务服务考核细则，从2022年6月开始实际执行，每月将考评结果上报市委绩效办。

谷晔表示，如果部门对评分和排名有异议，部门、中心和绩效办可以会同协商。但目前尚未有部门对考核结果提出异议。

在2022年8月5日召开的效能评价讲评会上，南阳市卫健体委和南阳市公安局排名靠前，被授予流动红旗；南阳市城管局排名最末，被授予流动黑旗。

一个月后，2022年9月8日，南阳市召开8月政务服务效能评价和营商环境月度讲评会。朱是西提出将考评结果进一步细化为“骏马奖”“蜗牛奖”。

郭统的印象中，朱是西讲话时忽然提到，要在红旗上画一匹骏马，表示部门行动速度比较快、改革创新比较多；在黑旗上画一只蜗牛，表示行动比较慢。

知情人士告诉南方周末记者，有关部门当天给朱是西准备的讲话材料中，是没有“蜗牛奖”相关内容的。

2022年9月开始，《南阳市政务服务效能评价办法（试行）》正式开始实施，每月一次的“蜗牛奖”评选，成为常态。

办法明确，连续三次排名前三名的单位，窗口工作人员优先推荐晋职晋级，年度考核优先确定为“优秀”等次；连续三次排名后三名的单位，扣除本单位三个月平时考核奖或精神文明奖，取消本单位及派驻工作人员年度评先评优资格。

评价办法还明确了5项一票否决事项，其中一项为“政务服务事项存在‘大厅之外有审批’‘平台之外有审批’等现象的”。

通俗地说，“大厅之外无审批”要实现的目标是，没有一个公章需要在大厅之外的地方盖、没有一个字需要在大厅之外的地方签。

“大厅之外有审批意味着啥？为什么要在外面审批？这里面可能有很多内容。”在南阳市卫健体委行政审批科科长韦保娟看来，“这样要求是为了办事群众好，也是为了干事人好。”

郭统记得，有一个部门获得“蜗牛奖”，就是因为触发了“大厅之外无审批”的一票否决事项，该部门的一名科长还被政务警告处分。

国内已有多地尝试评选“蜗牛奖”。（农健 / 图）

相较于更早开始“颁奖”的地区，南阳在“蜗牛奖”上的尝试，开始时间相对较晚，奖项涉及的内容也较为精确，为政务服务效能。

回顾其它各地“蜗牛奖”的设置，初衷各不相同。

2016年2月，国务院在通报第二次大督查情况时，对24个省区市的庸政懒政不作为等典型情况进行了通报。两个月后，江苏泰州首次开展了“蜗牛奖”评选。时任泰州市委常委、市委秘书长张国梁在接受媒体采访时表示，评选“蜗牛奖”作为负向激励手段，是治理“不作为、慢作为”的载体，也是警醒教育、关心爱护干部的手段。

泰州之后，安徽岳西县、广东遂溪县、浙江缙云县、江西宜春经开区等多个地区亦开展了“蜗牛奖”评选，同样剑指“当官不为”。据新华社报道，2016年，安徽安庆岳西县设立“蜗牛奖”，倒逼“不作为、慢作为、不担当”的“三不”干部。

而山东淄博周村区、贵州遵义红花岗区、四川邻水县、湖南汉寿县等地开展的“蜗牛奖”评选，则和推动改善营商环境有关。

“蜗牛奖”评选活动启动以来，评价范围渐渐扩大。在湖北枝江市，“蜗牛奖”被用于评价全市招商引资和重点产业项目建设专项综合考评情况；在山东日照经开区，有产业园因为8个月没有招商实绩，亦被颁发“蜗牛奖”……　

中国人民大学公共管理学院教授马亮在接受南方周末记者采访时表示，“蜗牛奖”属于负向激励的一种，是公务员管理中常见的手段。

2016年3月，时任泰州市委书记蓝绍敏在接受媒体采访时亦表示，评选“蜗牛奖”是“负向激励”的有效手段，也是促进党政机关和干部提升工作效能的一条硬措施。

“干部出现一次不作为、慢作为的行为，对照党纪党规，是不是就要问责到‘让他下’的程度？”蓝绍敏说，“与其这样，还不如多拧耳朵、扯袖子，多出出汗、红红脸，使我们的干部及早认识到自身存在的问题，督促其整改到位。”

马亮认为，各地可以根据自己的实际情况，自主制定相应的激励措施。一些常见的电视问政节目、“末位淘汰制”等，都属于负向激励措施。

2016年初，贵州省贵定县就曾针对县直部门设立“踢皮球奖”“水面浮漂奖”和“工作不及格奖”。

时任贵定县委书记莫春开表示，工作中不作为、推诿扯皮的，发“踢皮球奖”；未按明确规定完成其承担的工作任务的，发“蜗牛奖”；跟上级汇报工作成绩时只往好里说，实际情况却大相径庭的，发“水面浮漂奖”；对阶段工作没有起色、没有突破的，发“工作不及格奖”。

作为“后起者”，南阳自2022年6月开展“蜗牛奖”评选以来，负向激励的初步效果已得到一些数字上的体现。

郭统明显感觉到，在全国一体化政务服务平台上，南阳的差评率变低了：“开始实施政务服务效能评价之后，我们的差评和投诉急剧下降，甚至中间有三四个月是零差评、零投诉。”

还有一个可量化的改变是，办事大厅的人流量在下降。2022年以前，政务审批服务中心大厅日均人流量约为六七千人。2022年下半年开始，日均人流量在不断下降，目前基本稳定在日均两三千人，业务总量并没有明显减少。

在郭统看来，这说明各部门持续改革创新的效应开始凸显，一些业务实行“全程通办”“就近办”，办事人员分散了。同时，办事效率也提升了，以前群众需要来回跑的事情，现在“最多跑一次”，“放管服效”改革有所成效。　

“蜗牛奖”评选至今，郭统发现，在刚开始开展效能评价的那段时间，排名结果一般和扣分项目有关；后来，各部门把扣分项目都完善得差不多了，排名结果受加分项目影响更大。

2023年6月，南阳市公安局和南阳市民宗局协作优化了民族成分变更的办理流程，两个部门在该月的考评周期内，都获得了加分。

周坚是南阳市公安局驻政务服务大厅一级警长，在大厅工作久了，如今他自称是“服务型公安”。据其介绍，按照以往的工作流程，申请变更民族成分的当事人，要先在县级民宗局提交申请，县民宗局把材料递交给市民宗局，市民宗局审核后，对符合条件的申请人，会出具一份相应的通知单返还给申请人。申请人凭通知单，再到户籍地派出所变更户籍信息。

这项业务中，民宗局负责民族成分变更，公安负责户籍信息变更。

流程优化后，市民宗局把通知单返还给当事人的步骤被省略了。现在，市民宗局审核通过申请材料后，直接将通知单通过综合窗口转交给公安专区的户籍窗口，户籍窗口直接变更户籍信息。据郭统了解，南阳市公安局和南阳市民宗局的协作，至少在河南省内，属于首创。

不过，郭统亦表示，目前的加分项目以业务创新为主，1个月的考评周期可能看不出创新效果，中心正在考虑，是否要将“蜗牛奖”的评选周期延长为3个月。

就在南阳大力完善“蜗牛奖”评价指标的同时，不少先行地区不再继续评选“蜗牛奖”。

贵州省关岭县在2021年以来成立了由县委书记、县长担任“双组长”的效能建设“蜗牛奖”领导小组，研究制定了《全面推进效能建设“蜗牛奖”暂行办法》。2023年7月13日，关岭县委组织部办公室工作人员在接受南方周末记者采访时表示，近两年，关岭县都没有再颁发“蜗牛奖”。根据县委组织部及全县的工作安排，目前的“工作重心已转移到转作风抓落实上”。

2022年5月，贵州遵义市红花岗区纪委监委对获得“蜗牛奖”的3家单位和2名个人进行了通报。获颁“蜗牛奖”的单位和个人，除在全区范围内进行通报外，还将被扣除年度目标绩效考核分。红花岗区纪委监委有关负责人介绍，为督促全区各单位（部门）和党员干部切实加强和转变工作作风，区纪委监委联合区营商环境局设置“蜗牛奖”。

2023年7月12日下午，遵义市红花岗区营商环境局的一名工作人员告诉南方周末记者，2022年5月红花岗区首次颁发的“蜗牛奖”是由区纪委监委联合区营商环境局为持续优化营商环境而设置的。当南方周末记者询问2023年度是否会继续认定“蜗牛奖”时，该工作人员表示，领导已向上级汇报申请，暂未得到批复，“若今年继续评选，会及时向社会公示”。　　

山东日照经济技术开发区区委宣传部一名工作人员也向南方周末记者表示，该地于2018年4月印发《效能建设“蜗牛奖”认定办法（试行）》，当年6月第一批评选中7项工作被认定为“蜗牛情形”，但最近几年并未再颁发。

谈及未再继续颁发“蜗牛奖”的原因时，该工作人员表示：“后期有关部门和群体态度向好转变，相关机制也更加完善。”至于未来是否延续评选，其表示需视情况而定。

不过，亦有部分地区的评选一直持续，如江苏泰州市、江苏滨海县、浙江缙云县等。

值得注意的是，和部分地区是以挂牌领导小组或具体职能部门名义下发的认定办法不同，《缙云县作风建设“蜗牛奖”认定暂行办法》是由县委办、政府办名义印发的。

南阳的情况与缙云类似。南阳市行政审批服务中心相关工作人员介绍，南阳“蜗牛奖”评价办法经行政审批服务中心起草后，先后经过了市司法局法制审核、市政府常务会议、市委常委会议研究，并征求了市委常委和市人大、政协主要领导的意见。最终，办法以市政府办的名义下发。

马亮认为，以党委办公室或政府办名义发布的文件规格最高，其次是挂牌成立领导小组或办公室，最后是具体职能部门。在他看来，就“蜗牛奖”而言，相比追求政策的延续性，追求考评机制的有效性更加重要。

“目前没有任何机制可以保证类似的考评机制不会人走茶凉。”马亮补充，“因此，不一定要追求政策延续性，而是要看考评是否可以兑现，让公务员得到激励或被问责。”