政策解码｜建设高质量居家社区医养结合体系

文 | 丁元竹　中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授

　　近日，国家卫生健康委等11个部门印发《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》（下称《指导意见》），部署解决医养结合发展过程中遇到的难点、堵点问题，让老年人更有获得感。

　　“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

　　《指导意见》聚焦相关要求，结合我国老龄人口特点、家庭发展趋势、基层社会建设新情况，提出了进一步推进医养结合发展的一揽子举措。《指导意见》的出台必将为实施积极应对人口老龄化国家战略提供重要支撑。

　　《指导意见》针对当前我国健康养老服务体系存在的问题，提出发展居家社区医养结合服务、推动机构深入开展医养结合服务、优化服务衔接、完善支持政策、多渠道引才育才、强化服务监管等对策建议。

　　特别是，《指导意见》在第一部分明确提出发展居家社区医养结合服务，包括积极提供居家医疗服务、增强社区医养结合服务能力等，是立足中国实际的具体对策，将居家社区医养结合工作放到了重要位置。

　　截至2021年底，我国65岁及以上人口占总人口的14.2%。中国人口与发展研究中心预测，到2025年，我国65岁及以上的老年人将达到2.21亿。

　　当前，在政府制度安排的基础上，加强居家社区医养结合工作意义重大。

　　一方面，家庭和社区是养老的基本场所。

　　现代意义上的家庭已经不再是乡土社会意义上的家庭。乡土社会意义上的家庭，由于人口缺乏流动和村落之间的空间隔膜，家庭、家族等形成聚落，家既是生育单位，又是社会事业单位，承担养老保障、就业服务、社会服务等功能。现代社会的家庭，因人口加速流动，子女远距父母就业和居住，形成了空巢家庭、独居家庭等。即便是那些与父母居住在一起或居住在附近的子女，由于工作繁忙、子女教育等，自身就面临巨大压力，也无法像传统意义上的乡土社会那样，全身心关照父母。

　　这意味着，随着国情变化和时代发展，我国老年人亟需多样化的养老服务，传统意义上的家庭养老已经不能完全满足现阶段养老服务的需求，空巢家庭、独居家庭、单一子女家庭的老年人自我照护、他人照护能力已经难以匹配老龄化社会的需求，社会需要接受居家社区和机构养老是未来一个时期的重要养老方式。

　　这是当前需要达成的社会共识。对老年人而言，需要充分认识到单纯依靠子女、依靠居家养老不能完全解决即将出现的种种问题，必须探索各种适合自己家庭、身体、经济等状况的养老服务模式。

　　在老年健康和养老服务供给中，医养结合尤为重要。

　　过去40多年，我国经济快速发展、城镇化加速、住房制度改革、人口大规模流动、家庭结构深刻变化等，造成不少同一大家庭的亲属在同一城市不在同一区域、在同一国家不在同一省份，以及父母与子女在不同国家生活等情况，血缘成为空间的投影。

　　未来的老龄社会，可能出现年迈的居家老年人无力照顾自己。尤其是配偶生病或离去的老年人家庭，年迈的另一方难以照料自己或独居老人过于孤独。

　　考虑到我国劳动力结构、老龄人口规模及家庭结构特点等，经过全国多地长期实践探索，居家养老与社区养老有机结合，医疗卫生和养老服务有机结合，以及在此基础上开展家庭社区医养整体性服务建设，是适合我国国情、社会结构和经济发展的较好制度安排。

　　一方面，它能够使老年人在自己熟悉的家庭、社区环境中与家人、邻里交往交流交融，与老邻居、老朋友守望相助、心情放松、生活方便、安全稳定。

　　另一方面，把医疗保障纳入家庭社区养老，可以使老年人得到及时有效、高品质的医疗服务，便利老年人及其家庭，形成强有力的社会支持系统与公共服务体系有机结合的新型养老服务体系，应对已经和正在到来的老龄社会挑战。

　　居家社区医养结合也是社会建设的具体探索。这需要建设强有力的社会支持系统，积极提供居家医疗服务、增强社区医养结合服务能力等。

　　《指导意见》提出，各地要结合实际建立完善居家医疗服务规范、技术指南和工作流程，明确相关政策，支持有条件的医疗卫生机构为居家失能（含失智）、慢性病、高龄、残疾等行动不便或确有困难的老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务。推进“互联网+医疗健康”“互联网+护理服务”，创新方式为有需求的老年人提供便利的居家医疗服务。

　　同时，实施社区医养结合能力提升行动。有条件的社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老服务机构、特困人员供养服务机构（敬老院）利用现有资源，内部改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，重点为失能、慢性病、高龄、残疾等行动不便或确有困难的老年人提供医养结合服务。

　　《指导意见》还提出完善价格、保险、土地、财税等一系列支持政策。这充分说明，《指导意见》旨在通过进一步构建社会支持系统推进医养结合。建议各地在落实《指导意见》、建设居家社区医养结合社会支持系统时，可通过以下路径来统筹推进。

　　居家社区医养结合要分类施策。以社区为单位对现有家庭结构、家庭关系进行分析、分类，社区要摸清家底。在此基础上，细看哪些家庭适合居家社区医养结合模式，具体需要采用什么样的方式，综合考虑每个家庭的结构、子女状况、老年人身体状况等，分类施策；加强家庭建设，培育家庭关系，建立对家庭的强有力支持。通过共同居住、经常探望、微信微博通讯工具加强家庭成员之间的交流交融。老年人与子女居住在一起当然更好，不与子女居住在一起的老年人需要与子女加强交流。可通过住房制度改革、社区安排等，尽可能使子女与老年人居住近一些，不断提高生活的便利性。

　　居家社区医养结合要求建设强大的社区。社区是基层人民生活共同体。社区建设既要完善居委会和物业组织职能，提高它们的治理能力和服务水平，更要在居委会和物业支持下加强邻里关系建设，建立日常生活中的相互关心、相互帮助、共同参与、友好相处的邻里关系。邻里关系是老年人身心健康的基础，也是公共活动的基础。

　　从医疗卫生和养老服务结合角度看，要积极落实《指导意见》提出的要求，合理布局便利老年人就医的专科医院，布局好社区的医疗卫生机构，满足老年人对便利性、舒适性、温馨性的要求；建立相应的饮食、餐饮、居住、交流等基础设施，在满足老年人基本生活、医疗服务的同时，满足他们精神健康需要的社会生活。比如，有的社区养老服务中心通过建立老年人床位，方便子女临时有事的老年人暂时寄养，既解决老年人生活问题，也能够使子女安心工作，使老年人和年轻人都能相互照应。

　　居家社区医养结合可结合老旧小区改造等统筹推进。老年人居住的社区一般都是老旧小区，必须加快实施居民广泛参与前提下的老旧小区改造工程，不断完善小区环境和功能，推动老旧小区实现居住环境美化更新。近年，不少地方持续推进城市公园绿地建设，因地制宜将城市中的一些闲置空间打造成功能多样、特色鲜明的“口袋公园”，拓展老年人休闲空间，提升包括老年人在内的群众幸福感。未来要把保持基层公共空间质量摆在更加突出的位置，加强日常管理和维护。

　　居家社区医养结合要关心老年人互联网使用。据统计，截至2021年12月，我国60岁及以上老年网民规模达1.19亿，占网民整体的比例达11.5%，60岁及以上老年人口互联网普及率达43.2%。面对这一发展趋势，需要缩小老年人面临的数字鸿沟，提升老年人数字技术应用能力和水平，解决好那些因种种原因不能接近数字技术的老年人面临的困难，鼓励青年人和志愿者帮助老年人解决日常生活中遇到的网络使用问题。同时，注意防止老年人网络沉迷。

　　居家社区医养结合要解决好专业技术人员参与、跟踪、创新问题。目前，社区服务和治理数据、信息、智能平台前期的开发主要依托第三方完成，比如具有特定专长的网络公司。现实情况是，一旦第三方交付使用网络平台给基层，后期使用、维护、更新、创新就会面临技术困难等问题，包括数据采集、上传、汇总，以及适应新形势的项目开发等。城市社区中数据人才稀缺，从长远发展考虑，推进社区数字化势在必行，适应基层需要的人才培养要未雨绸缪。这需要在政策的顶层设计和基层运作中树立超前意识，把培养基层专业技术人才提上议程。基层干部要加强对现代科学知识学习，提高自己的专业化水平，增强补课充电的紧迫感，掌握数字化新知识新本领。培养一批有专业知识、熟悉老年人工作、熟知社会心理的基层干部，督促他们深入老年人生活，了解老年人，联系老年人，而不仅是坐在街道和居委会的办公室搞行政事务。这些基层干部必须实实在在扎根社区，走家串户，入百家门，知百家情，办百家事，与包括老年人在内的社区居民同甘共苦，真正使居家社区医养结合社会支持系统建设和完善起来，把各项政策落实落地。

刊于《瞭望》2022年第32期

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