首例不完全救助的银行处置：包商银行破产事件

教学案例《包商银行破产：首例不完全救助的银行处置》由清华大学五道口金融学院副教授周臻、中国金融案例中心研究专员齐稚平合著，关注的是2019年5月包商银行破产事件。2019年5月24日，中国人民银行和原银保监会联合发布公告宣称，包商银行存在严重的信用风险，正式启动对包商银行的接管工作。在央行、原银保监会相关负责人就包商银行接管答记者问时表示，债权清偿的基本方针为：“个人存款本息全额保障；5000万元以下对公存款和同业负债本息全额保障；5000万元以上对公存款和同业负债由接管组和债权人协商依法保障。”这一处置方针意味着国内首次出现银行被行政接管且大额债权人可能蒙受损失的案例，消息一出，市场震动。包商银行成为近20年来首家被接管的银行，也是首例监管对中小银行采取不完全救助的处置案例。因此，包商银行事件迅速引起了市场高度关注，更对中小银行的融资环境和未来发展产生了深远影响。

本案例适合商业银行高管和企业管理人员培训、金融MBA和EMBA课堂案例教学和金融专业硕士的案例教学。通过案例的学习，可引导学生探讨当政府救助银行的长期信心形成时，偏离这一市场预期带来的影响，带领学生深入思考监管救助和银行融资成本的关系、政府部门处置中小银行破产问题的改善路径。

案例教学要点：

· 包商银行破产事件对其他中小银行融资有什么影响？

· 在何种情况下，不救助中小银行可能引发银行业风险扩散？

· 包商银行事件对于监管处置问题中小银行有何启示？

不完全救助的风险处置

虽然在非银行金融机构风险处置中，我国已有很多打破刚兑案例，但对于存款类金融机构而言，自1998年海南发展银行宣告破产以来，即便是体量较小的中小银行或农村信用社，监管层也一直对所有陷入经营困境的存款类金融机构采取完全救助的处置方针，完全保障所有银行债权人。包商银行破产是20年多来监管层首次明确采取不完全救助措施的案例，打破了国内市场多年来形成的政府长期担保银行的预期。

回顾包商银行破产处置过程，可以分为以下三步：

（1）宣告接管。2019年5月24日，央行和原银保监会联合宣布对包商银行实施接管，接管期间由中国建设银行负责管理包商银行分行的运营。针对债权处置，自2019年5月24日至5月28日，监管逐步确立了债权保障的基本范围，最终确定全额赔付上限为5000万元。虽未实现整体全额保障，但包商银行的存款保障依然远高于存款保险制度中最高50万元的赔付额标准，显示出监管对于银行风险处置的谨慎态度。在充分保障客户债权合法权益的同时，打破了刚性兑付，严肃了市场纪律。

（2）清产核资。2019年6月，为摸清包商银行的“家底”，接管组以市场化方式聘请中介机构，逐笔核查包商银行的对公、同业业务，深入开展资产负债清查、账务清理、价值重估和资本核实，全面掌握了包商银行的资产状况、财务状况和经营情况。清产核资结果显示，以2019年5月24日接管日为基准，包商银行资不抵债金额为2200亿元。

（3）破产重组。2019年9月，包商银行改革重组工作正式启动。由于包商银行资产缺口巨大，在公共资金承担损失缺口之前，没有战略投资者愿意参与包商银行重组。央行和原银保监会最终决定采取新设银行收购承接的方式推进改革重组。一是设立新银行。由存款保险公司会同建设银行全资子公司建信投资、徽商银行以及内蒙古自治区财政厅等内蒙古自治区内8家发起人在内蒙古自治区共同发起设立蒙商银行，承接包商银行内蒙古自治区内资产负债及相关业务，服务内蒙古自治区经济社会发展，不再跨区域经营。2020年4月底蒙商银行正式成立开业，5月全面营业。二是将包商银行内蒙古自治区外4家分行资产负债及相关业务打包评估，出售给徽商银行。随后开展责任追查工作，多名内蒙古地区银保监会官员被查处。

2020年11月23日，包商银行资不抵债进入破产程序，最终在2021年2月7日北京一中院裁定包商银行破产。包商银行风险处置工作基本完成。

打破“刚性兑付”的市场反应

同业存单是中国商业银行在银行间市场寻求短期融资的主要资金来源之一，更是中小银行依赖度较高的融资渠道。包商银行被宣告接管后，“政府不完全担保”这一消息迅速蔓延市场，对银行间同业存单市场流动性造成短期冲击。整体同业存单市场的融资成本和融资难度大幅提升，显著抬高了非系统重要性银行和系统重要性银行之间的融资成本差距，尤其是信用评级较低的非系统重要性银行发行同业存单信用利差走阔。

一是同业存单的融资成本明显上升。以三个月期限Shibor和三个月期同业存单为例（见图1），三个月Shibor利率在包商银行破产事件15天内上升了4.5个基点（Basis Point，简称bp），随后在6月17日后开始明显下降，这表明在央行的多项举措下，市场流动性状况得到缓解，包商银行事件对整体流动性的影响相对有限。但是整体银行同业存单发行的平均信用利差（Spread）由5月24日的18.7个bp上升至6月24日的35.2个bp，上升了88.2%。这意味着虽然整体流动性未受严重影响，但同业存单的融资成本明显上升，并且持续保持在高位水平。

图1：三个月期限Shibor利率与同业存单（NCD）日均信用利差走势

数据来源：Wind

注：数据时间为2019年2月24日至2019年8月24日，包商银行被接管时间为2019年5月24日。红色实线为三个月期同业存单日均信用利差，虚线为三个月Shibor利率。

二是同业存单的发行成功率明显下降（见图2）。在包商银行事件发生的5个交易日内，同业存单发行未筹到资金的比例从5月23日的6.3%跃升至6月3日的45.2%。此外，无法从同业存单发行中获得融资的银行比例从5月23日的7.5%上升至6月3日的43.9%。并且包商银行事件对于同业存单信用利差和发行成功率的影响相当持久，至少持续三个月以上。

图2：同业存单发行失败率走势

数据来源：Wind

注：红色实线为每天同业存单未通过发行的总数与同业存单发行总数的比率，蓝色虚线为同业存单发行未通过的银行总数与发行同业存单银行总数的比率。

三是非系统重要性银行受到剧烈影响。以473家银行的存单发行数据为例（包含19家系统重要性银行和454家非系统重要性银行），系统重要性银行和非系统重要性银行受到包商银行事件的影响存在较大差异。对比同业存单日均信用利差走势来看。在包商银行事件之前，系统重要性银行和非系统重要性银行的存单信用利差具有相似的走势，二者差距非常稳定。然而包商银行事件后，非系统重要性银行的存单日均利差大幅上升，系统重要性银行存单日均利差并没有显著变化。在5月24日后的数据统计期间内，相比事前差异，非系统重要性银行和系统重要性银行的存单利差差距平均增加了44.3个bp（见图3）。这意味着包商银行事件显著抬高了非系统重要性银行和系统重要性银行之间的融资成本差距，中小银行在同业存单市场的融资成本出现大幅上升；并且这一影响相当持久，甚至长达半年以上。

图3-1：简单平均值

图3-2：规模加权平均值

图3：系统重要性银行与非系统重要性银行同业存单信用利差

数据来源：Wind

同业存单日均发行成功率能够反映商业银行发行同业存单的便利程度，从而体现商业银行的短期融资难度。从图4中可以发现，系统重要性银行的同业存单发行成功率并未受到包商银行事件的影响，仍然保持相对稳定的走势，且日均发行成功率基本接近于1。但包商银行事件后，非系统重要性银行的同业存单发行成功率受到了显著负面影响，日均发行成功率在2019年6至7月期间出现了断崖式下滑。

图4：系统重要性银行与非系统重要性银行同业存单发行成功率（MA）

数据来源：Wind

注：若当日同业存单的实际发行规模大于0，则成功率为1，否则为0。MA表示使用15天的移动时间窗口取平均值。

四是市场对银行风险敏感度显著提升。此前人们对政府救助银行的强烈预期，使得市场一定程度上忽视了银行底层风险，对于部分银行的估值定价偏高。因此，打破刚性兑付，一定程度上有助于市场投资态度与银行风险挂钩，提升定价效率和资金分配效率。

市场投资者对中小银行信用风险敏感度提升的一个直接表现是：信用评级较低的非系统重要性银行发行同业存单信用利差走阔。将非系统重要性银行中信用评级在AA+和AAA的银行设定为高信用评级主体，信用评级在AA+以下的银行设定为低信用评级主体。由于系统重要性银行均为资产规模较大、风险管理能力较强的大型银行，信用评级均在AA+及以上。因此系统重要性银行均设定为高信用评级主体。

对比上述三种类型的银行在包商银行事件前后的同业存单信用利差走势来看，信用评级较低的非系统重要性银行融资成本受到严重影响，而其他两类信用评级较高的银行均未受到显著影响（见图5）。在包商银行事件后，信用评级较低的非系统重要性银行存单日均利差在短期内迅速上行，2019年7月的信用利差相比5月的增长幅度超过90%。随后在接近半年的时间窗口内非系统重要性银行的存单信用利差始终没有明显收窄的趋势，保持在高位。信用评级较高的非系统重要性银行的存单信用利差也出现了一定走阔，但上行幅度并不大。系统重要性银行的同业存单信用利差则保持相对稳定走势，未受到明显波及。

图5：系统重要性银行和非系统重要性银行分信用评级存单利差走势

数据来源：Wind

正是由于商业银行具有很强的风险外溢性，使得长期以来，监管层在问题银行救助中充当了完全担保的角色。但长时间过度保护，反而降低市场对风险敏感度，甚至助长因盲目的牌照信仰和规模信仰导致的不审慎经营。可以说，这种两难选择，在国内外问题银行风险救助中均普遍存在。包商银行破产的处置首次偏离了市场对于政府完全救助银行的长期预期，这一微小偏离在短期内触发了市场的强烈反应。

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