周小川最新发言：我认为“个人养老金”的思路还应该更开阔一些

个人养老金制度实施一年多来，试点效果广受关注，当前关于制度优化的讨论不少。

12月29日，第十三届中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2023》发布式即关注“个人养老金与制度优化”问题。

该论坛上，博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长周小川，全国社保基金理事会副理事长王文灵，原银保监会副主席梁涛分别就个人养老金与养老保险制度体系建设作主题发言，并提出建言。

博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长周小川在论坛上表示，我国的个人养老金已有初步框架，得到各方面重视，也有一定积极性，但仍存在很多不足。其中，大家最关心的是激励机制不足。他建议，个人账户式的养老金可以考虑“供一配一”，以此调动个人的积极性。

周小川表示，要解决激励问题，需要有两个前提。

第一个前提是，要有足够的危机感，在此基础上，还要下比较大的决心。应对养老需要对长期问题分析，同时需要调动相当大的经济资源，过程中涉及到诸多利益分配、当前和长远的关系等。

第二个前提是，要正确地分析和认识当前可选政策工具的现状。从国际经验和理论看，有些工具能提供激励机制，但也要看这些工具在我国所处的状态，更改或修改是否容易。“实际上有些工具可能在其他地区能够用，但是在我国真正设计和执行起来可能有困难。”周小川说，其中，主要指的是所得税特别是个人所得税带来的设计，这方面大家也都很关心。“在这个想法的基础上，我认为思路还应该更开阔一些，探索可能存在的其他解决方式。”

他建议，个人账户式的养老金，可以考虑“供一配一”（类似“买一送一”）。即，养老金个人“供款一份”，雇主方面“配合送一份”。简单说，个人每加入一块钱，就变成两块钱在个人账户上，这样对个人的积极性会有明显调动。

他表示，这是国际上很多国家采用的做法，“供一配一”从比例上较多的是“8%+8%”，即企业配合8%部分，这属于企业成本。

从企业角度来讲，目前养老金制度下，为降低企业负担，我国企业负担已从过去的“20%+8%”调整为“16%+8%”。如果实行“供一配一”，同时兼顾不增加企业负担、不影响企业竞争力，可从当前企业负担的16%即对现收现付和统筹部分的供款中，拿出8%的比例作为“配一”。

不过，随之而来的问题是，企业16%部分中有8%进入个人账户不能再用于现收现付，会导致目前现收现付的国家统筹部分可能出现缺口。

统筹部分缺口怎么解决？周小川表示，从国际经验看，其他国家出现类似问题后的一种应对方式是，国家发行一笔债券，这笔债可能要累计几十年，把现收现付的缺口补上。如果把个人养老金制度搞好，未来退休的人很大程度上依赖个人养老金的话，就减少了对国家统筹养老金的需求，到时这笔财政债务就会减少，因此这笔债务将不是一个永久性的问题。不过，这项政策可能需要持续一两代人才能够见到债务缓解的结果。因此，如果没有长远观点，没有足够的危机感，不容易下定决心来做这种资源调配。

除发债应对统筹部分缺口外，周小川还提到，我国有一个特殊条件，即，有大量的国有股。若干年前已做出政策设计和初步执行，通过国有股划转来弥补养老金缺口。不过，他认为，如果没有清晰的经济分析，没有意识到严峻性和产生危机感的话，调用一部分国有股权的方式也会有不同认识，在不同部门之间可能也有摩擦，会影响推进。

他认为，调用国有股权具有合理性。一方面过去有大量债务同时养老金有未来潜在缺口，另一方面又积累了国有股权，从资产负债表的角度，进行调整是有余地的。同时，国有股如果换成养老金用途，变成公众持股，也仍旧是一种准公有制的形式，因此这是一种可行的渠道。

因此，“供一配一”下，统筹部分产生缺口后，可能有办法予以解决。但即便有办法加以解决，也还需要下大的决心。

周小川补充道，有了可行渠道后，通过“供一配一”产生足够的激励机制，也还需要其他政策配合和配套措施。其中一条是，要引导个人愿意参加个人养老金计划并积极向账户供款，还需要在“个人预期”方面进行研究。

他提到，社会保障制度要能够使个人对自己的未来能做出预期、做出计划，否则，如果诸多内容都是模糊的话，个人不能做出合理的预期，也就无法做出合理的决策。他认为，“全生命周期的财务安全性”的概念可以推广使用，并使参加工作的人都能够做出合理的预期，能够做出大致的计算，决策在什么样的激励机制情况下愿意积极参与个人养老金计划。

此外，周小川还提及个人养老金和统筹部分的平衡问题。如果个人养老金未来能够占比较大、起到比较重要作用的话，对应地，统筹部分也要做好保障的水平。如果统筹部分定得太高，大家有可能降低对个人养老金必要性的估计。

全国社保基金理事会副理事长王文灵认为，推动个人养老金发展是积极应对人口老龄化的重要战略部署，是促进养老保险制度可持续发展的一个极其重要的手段，需要系统规划、协调推进。他具体谈了三点看法。

第一，要把发展个人养老金纳入积极应对人口老龄化国家战略中，统筹考量。王文灵通过老龄化率、人口自然增长率、抚养比等数据分析，我国人口结构已经发生重大变化，需要更加重视养老问题，增加个人养老金的储备，夯实应对养老问题的财务基础。

第二，下决心把个人养老金打造成坚实的第三支柱，扩大参与。一直以来，养老保障主要依赖第一支柱。随着预期寿命的不断延长，第一支柱的负担越来越重。如果要满足养老保障的多样化需求，提高养老保障水平，要健全多层次、多支柱的养老保障体系，通过基本养老保险基金、职业年金、企业年金、个人养老金、社会储备基金等多渠道发力，协同发展。当前，乘个人养老金扬帆之际，优化制度，把个人养老金建成覆盖面广、参与率高的一个坚实的第三支柱。

第三，为推动个人养老金的发展营造一个公开、公平、公正的市场环境。他认为，与2018年试点的个人税收递延型商业养老保险相比，个人养老金有了很大进步，节税效果比较明显，不再限制投资产品的类型，目前有储蓄、理财、基金、保险等四大类产品，个人可自由选择。不过，尽管36个试点地区已超4000万人开户，但实际缴存的人数还不够多，这显示出大家对于个人养老金的认知、参与意识还有待提高，同时还有其他方面的原因。他认为，需要通过深入研讨，分析原因，寻找出路，共同为优化个人养老金建言献策。

为推动个人养老金高质量健康发展，原银保监会副主席梁涛提出几方面建议。

一是降低个人养老金的准入门槛。建议适当放宽个人养老金资金账户开户限制，不再以参加基本养老保险作为开立个人养老金账户的前置条件，尽可能将各类收入群体、就业群体，特别是需要保障的灵活就业群体纳入个人养老金制度。适度提高取用的灵活度，变“强锁定”为“弱锁定”，在有效管控的前提下，适当增加个人养老金领取的条件，保障参与人在发生重大变故的情况下大额资金的应急需求，更好地平衡制度的原则性和灵活性，提高账户资金的使用效率。

二是进一步优化税收制度安排。在当前的EET（缴费、积累期免税，领取征税）的基础上，建议通过丰富税收的优惠选择，鼓励不同税基群体积极参加个人养老金，凸显制度的普惠性。

三是金融行业要错位竞争。建议银行机构要发挥信用度高、网点众多的渠道优势；保险机构要发挥专注养老长期资金、服务场景广的专业优势；证券机构要发挥自身投资的优势，坚持需求导向，不断加强个人养老金产品的创新。针对不同年龄阶段和风险承受能力的群体设计养老金融产品，实行错位竞争提供全生命周期的养老金融规划，满足其个性化、多元化的养老保障需求，把个人养老金真正办成长期的、年金化的养老产品。

四是探索建立统一的个人养老金综合信息服务平台。在依法合规的前提下，发挥金融科技的优势，建立一站式解决账户信息查询、养老金产品查询、产品购买、扣费退费查询、税收优惠测算、投资咨询等需求，方便参保人便捷缴费和选择丰富多样的产品，提高市场化投资的参与率。

五是进一步加强对金融机构的动态监管。建议金融监管部门加强对金融机构和关键人员投资行为的穿透式监管、持续监管，加强引导和提前干预，确保个人养老金产品的安全稳健。完善机构和产品的动态调整和激励机制，提高透明度，强化外部约束，提升市场信心。围绕着销售适当性的重点，严格规范金融机构的销售行为，稳妥处置消费者的投诉纠纷，切实保护消费者的合法权益。

本次论坛由中国社科院世界社保研究中心（社保实验室）主办，长江养老承办，香山财富研究院协办。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文教授致辞时介绍，个人养老金制度从2022年11月试点以来，截至今年6月，参加人数4030万，缴存金额182亿元。

从覆盖率的角度看，36个试点城市的基本养老保险参保人数是2.5亿，如果剔除退休人数，缴费人数为1.7亿人。“4030万除以1.73亿，参保率应该是23%。根据目前个人养老金制度参保的政策规定，23%的参保率是比较好的。”在郑秉文看来，半年数据说明大家对于个人养老金制度的积极性高。

不过，积极性高的同时，怠惰性也较大。比如，缴存人数仅占参加人数的22%，投资人数仅占缴存人数的62%，都比较低。“如何让这些怠惰的参加人变成活跃的参加人，是个人养老金制度面对的问题。”郑秉文说。