全文翻译：TikTok、字节跳动诉美国司法部长起诉书

11. 根据法案第 3（a）和 3（b）条，H.R. 815，H 分部分，118 届国会，公法第 118-50 号（2024 年 4 月 24 日），本法院对本次质疑法案合宪性的诉求拥有原始和专属管辖权。

A. TikTok 是一个由 1.7 亿美国人使用的言论平台。

12. TikTok 是一个线上视频娱乐平台，旨在提供一个具有创造性、有趣的论坛，供用户自我表达、与他人联结。每月有超过  1.7 亿美国人在使用 TikTok、学习和分享各方面的内容，从娱乐到宗教、再到政治等。内容创作者使用 TikTok 平台表达意见、讨论政治观点，支持候选人，并面向全球 10 亿用户就当今许多紧迫问题发表看法。许多创作者还利用该平台发布产品评论、企业评论、旅游信息及评论。

13. 在美国，TikTok 平台由加利福尼亚州公司 TikTok Inc. 提供，总部位于加州卡尔弗城，并在纽约、圣何塞、芝加哥、迈阿密等地设有办公室。TikTok Inc. 在美国拥有数千名员工。像许多全球运营的公司一样，TikTok 全球平台不仅由这些员工支撑，还由全球其他字节跳动子公司的员工支撑，包括新加坡、英国、巴西、德国、南非、澳大利亚和中国。TikTok 全球平台的许多功能分布在不同的公司实体和国家。TikTok 全球业务由总部设在新加坡和美国的领导团队负责。像其他美国公司一样，TikTok Inc. 受美国法律管辖。

14. TikTok Inc. 的最终母公司是字节跳动有限公司，这是一家注册在开曼群岛的控股公司。字节跳动 2012 年由中国企业家创立。随着时间的推移，该公司寻求资金推动增长，在科技行业中这是很常见的，最终发行了更多的股份、稀释了原有股份。目前字节跳动有限公司约 58% 的股份由全球机构投资者持有（如黑石集团、 General Atlantic 和 Susquehanna 国际集团），21% 由创始人（目前住在新加坡的中国公民）持有，21% 由员工持有，其中约 7000 名为美国人。

15. 字节跳动 2017 年 5 月在全球 150 多个国家推出 TikTok，包括美国。发布以来，TikTok 已成为全球最受欢迎的应用之一，在全球拥有超过 10 亿用户。截至 2024 年 1 月，TikTok 在美国的月活用户超过 1.7 亿。

16. 用户主要在 TikTok 的 “为你” 页面浏览内容，该页面基于 TikTok 专有的推荐引擎、展示一系列视频。推荐引擎根据用户和他们所观看内容的互动情况，定制每个用户的内容页面。TikTok 的受欢迎程度很大程度上取决于推荐引擎的有效性。TikTok 推荐引擎的源代码最初由中国的字节跳动工程师开发，并针对 TikTok 全球市场定制、包括美国市场。TikTok 并未在中国大陆运营。

17. 除了 TikTok，字节跳动还开发并运营了十几个其他面向美国和国际市场的线上平台和应用，包括内容分享、视频和音乐编辑、电子商务、游戏及企业办公效率工具。 

B. 政府此前尝试非法封禁 TikTok。

18. 请愿人 2019 年开始解决美国政府针对 TikTok 平台提出的担忧。那时，请愿人开始与美国外国投资委员会（CFIUS）接触，该委员会开始对字节跳动有限公司 2017 年收购的另一家、基于互联网的视频分享平台 Musical.ly 展开审查。

19. 请愿人在早期就自愿与 CFIUS 接洽以解决政府的担忧。2020 年 8 月 6 日，特朗普总统突然发布了一项行政命令，试图根据《国际紧急经济权力法》（“IEEPA”），50 U.S.C. §§ 1701-08，封禁 TikTok。见 85 Fed. Reg. 48,637（“禁令”）。两个地区法院初步禁止了禁令，得出的结论（其中包括）是它超出了总统的 IEEPA 权限。见 TikTok Inc. v. Trump, 490 F. Supp. 3d 73, 83 （D.D.C. 2020）；TikTok Inc. v. Trump, 507 F. Supp. 3d 92, 112 （D.D.C. 2020）；Marland v. Trump, 498 F. Supp. 3d 624, 641 （E.D. Pa. 2020）。

20. 这些法院明确认识到，总统的 IEEPA 权限 “处理任何不寻常且超常规的国家威胁” 时 “不包括（任何）直接或间接 ... 限制个人通讯或进出口任何信息或信息材料的权限。” 50 U.S.C. § 1702（b）（1）, （3）。总统 IEEPA 权限的这些限制 —— 国会通过对法案的多次修正予以扩展 —— 旨在 “防止法案违反第一修正案。” United States v. Amirnazmi, 645 F.3d 564, 585 （3d Cir. 2011）（引用略）；见 Kalantari v. NITV, Inc., 352 F.3d 1202, 1205 （9th Cir. 2003）（IEEPA 限制是 “防止行政部门限制受第一修正案保护的材料的国际流动”）；Marland, 498 F. Supp. 3d at 629（相同）。

21. 参照 IEEPA 的文本和立法历史中规定的第一修正案原则，这些法院认定特朗普总统封禁 TikTok 的尝试违反了该法，并提出了 “严重的” 宪法问题（根据宪法回避原则不需要作出裁决）。TikTok Inc., 507 F. Supp. 3d at 112 n.6；TikTok Inc., 490 F. Supp. 3d at 83 n.3。拜登总统撤销禁令后，法院批准政府的动议自愿撤回其上诉。见 TikTok Inc. v. Biden, No. 20-5302, 2021 WL 3713550 （D.C. Cir. July 20, 2021）；TikTok Inc. v. Biden, No. 20-5381, 2021 WL 3082803 （D.C. Cir. July 14, 2021）；Marland v. Trump, No. 20-3322, 2021 WL 5346749 （3d Cir. July 14, 2021）。

22. 另一方面，针对 CFIUS 的建议，特朗普总统  2020 年 8 月 14 日根据《国防生产法》第 721 条发布了一项命令，50 U.S.C. § 4565，指示字节跳动撤出 TikTok 的美国业务和美国用户数据。见 85 Fed. Reg. 51,297（“撤资令”）。2020 年 11 月 10 日，请愿人向本法院申请审查撤资令和 CFIUS 的相关行为，指出政府在法案下缺乏管辖权。见 TikTok Inc. v. CFIUS 的审查请愿书，No. 20-1444 （D.C. Cir. Nov. 10, 2020）。2021 年 2 月，法院根据各方的联合动议将请愿案搁置，以便各方协商解决。政府自那以后每 60 天提交一次状态报告，最近一次提交是在 2024 年 4 月 22 日。这些报告一直表示 “各方继续进行谈判”“搁置仍然是适当的”。见 TikTok Inc. v. CFIUS 的状态报告，No. 20-1444 （D.C. Cir. Apr. 22, 2024）。

23. 在 2021 年 1 月至 2022 年 8 月期间，请愿人与 CFIUS 进行了密集、基于事实的推进，以制定一项国家安全协议，也解决 CFIUS 悬而未决的争议。在此期间，请愿人与政府官员定期沟通。通常每周几次，包括几次面对面会议，讨论政府的担忧和潜在的解决方案。最终结果是长达约 90 页的国家安全协议草案，附有详细的附件，包含了解决政府国家安全担忧的综合解决方案。值得注意的是，国家安全协议草案规定，所有受保护的美国用户数据（根据协议定义）都将存储在美国政府批准的合作伙伴 Oracle Corporation 的云环境中，并由其审查和审核 TikTok 的源代码。

24. 在请愿人看来，一切迹象表明他们正接近最终协议的达成。然而，2022 年 8 月之后，CFIUS 未作解释便停止与请愿人就国家安全协议展开实质性讨论。请愿人多次询问为什么讨论终止、如何重新开始，但没有得到实质性回应。2023 年 3 月，CFIUS 在没有提供任何理由说明国家安全协议草案为何不充分的情况下，坚持要求字节跳动剥离美国 TikTok 业务。

25. 2023 年 3 月以来，请愿人通过多次书面沟通和面对面会议向 CFIUS 解释、按法案要求将美国 TikTok 业务与 TikTok 整体全球业务平台脱钩的剥离方案是不可行的。CFIUS 从未说明不同意这一评估的依据，仅提出结论性的主张，认为字节跳动不剥离是因为它不愿意这么做。然而，法案中仍然纳入了这种不可行的剥离标准。

C. 剥离 TikTok 在美国的运营、与 TikTok 的全球一体化业务脱钩，在商业、技术和法律上都不可行。

26. 法案声称让请愿人通过执行 “合格剥离” 避免禁令。Sec. 2（c）。但该替代方案无法实现，因为正如请愿人多次向 CFIUS 解释的那样，剥离 TikTok 的美国业务、将其与 TikTok 全球一体化平台脱钩，在商业、技术和法律上都不可行。

27. 首先，独立的美国 TikTok 平台在商业上不可行。TikTok 及其竞争对手是全球一体化的平台，其中一个国家创作的内容可供其他国家的用户观看。实际上，TikTok 的主要吸引力之一就在于平台上提供丰富的国际性内容 —— 从奥运会等全球体育赛事到韩国的 K-pop 明星，以及由美国创作者制作、全球观众观赏的视频。这个让美国 TikTok 平台与全球平台的其他部分没有任何运营关系的剥离，将阻碍其在美国市场和其他国家之间实现国际内容的无缝的互操作性。因此，美国  TikTok 平台将成为一个 “孤岛”，使美国用户体验与全球平台的其他 10 亿用户脱节。这样有限的内容库将大大削弱美国 TikTok 业务的价值和可行性。

28. 其次，技术上不可能将所有 TikTok 源代码的开发从字节跳动转移到新的 TikTok 所有者。该平台由数百万行代码组成，这些代码由成千上万的工程师经过多年的努力逐步开发出来。虽然这些代码中的大部分只是全球 TikTok 平台的基本架构、与 TikTok 的推荐算法无关，但法案要求将这些代码从请愿人手中剥离出来，以确保新的美国平台与字节跳动之间没有 “运营关系”。具体而言，为符合该法案的剥离要求，代码库必须转移到庞大的替代工程团队。而这支团队不存在，并且对运行平台所需的复杂代码一无所知。让一个全新的工程师团队完全熟悉源代码以进行平台的持续维护和开发工作，将耗费数年时间。此外，为保持平台的运行，这些工程师需要使用字节跳动的软件工具，而法案禁止这样做。在接近法案所要求的 270 天内进行这种根本性的架构调整是不可能的。

29. 第三，中国政府已明确表示，不会允许出售 TikTok 在美国取得成功的推荐引擎。像美国一样，中国对其境内开发的某些技术的出口进行管制。中国的出口管制规定涵盖 “信息处理技术”，例如 “个人互动数据算法”。中国官方通讯社报道称，根据这些规定，出售由字节跳动中国子公司工程师为 TikTok 开发的推荐算法需要政府许可证。中国还颁布了一项新的出口管制法，其 “赋予中国政府新的政策工具和理由，管理和外国的商业交易。” 中国 2020 年 8 月至 10 月加强了其出口管制规定，在特朗普总统发布针对 TikTok 的行政命令后不久。这样做，中国政府明确表示将行使其出口管制权，阻止任何试图将 TikTok 的运营从字节跳动分离出来的行为，并指出任何剥离都将使 TikTok 无法使用其独特风格和社区的推荐引擎。目前它在其他平台上无法复制。

D. 法案封禁 TikTok 和其他字节跳动应用程序。

30. 2024 年 4 月 24 日，总统签署了《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》。

31. 法案严厉禁止 “在线移动应用程序商店” 和 “互联网托管服务” 在美国境内为 “外国对手控制的应用程序” 提供服务。见 Sec. 2（a）, 2（d）（1）（A）。这包括通过在线市场对受覆盖应用程序的 “分发、维护或更新”。Sec. 2（a）（1）。

32. 第 2（g）（3）节设立了法案覆盖的两类 “外国对手控制的应用程序”。

33. 第一类单独列举了一个公司群体：“字节跳动有限公司”“TikTok”“受外国对手控制的附属机构或继任者”，或受前述公司 “拥有或控制的任何实体”。法案认定这些实体运营的任何应用程序都是 “外国对手控制的应用程序”。没有任何关于为什么特定应用程序 —— 更不用说这些实体运营的每个应用程序都是 —— 应如此被指定的理由。见 Sec. 2（g）（3）（A）。

34. 第二类创建了一个酌情程序，允许总统指定其他公司的应用程序将同样被有效封禁。根据这些规定，如果满足以下几个条件，总统可以将一个应用程序指定为 “外国对手控制的应用程序”：

• a. 受规管公司。网站或应用程序由 “受规管公司” 直接或间接运营 —— 即运营一个允许用户共享内容且每月活跃用户至少有 100 万的公司。见 Sec. 2（g）（2）（A）。

• b. 由外国对手控制。运营网站或应用程序的 “受规管公司” 还必须 “由外国对手控制”，即其总部设在 “外国对手国家” 或其主要营业地在这些国家，或根据这些国家的法律组织，这些外国对手目前包括中国。Sec. 2（g）（1）（A）, （g）（4）; 见 10 U.S.C. § 4872（d）（2）。如果某公司至少 20% 的股份由指定国家（包括中国）的居民直接或间接持有，该公司也被视为 “由外国对手控制”。Sec. 2（g）（1）（B）。

• c. 不在 Sec. 2（g）（2）（B）条款下豁免。但国会明确豁免了任何 “主要目的是允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息和评论” 的网站或应用程序运营实体。这样的实体，即使 “由外国对手控制”、即使构成显著的国家安全风险，并且运营主要目的是除了允许用户发布评论以外的其他应用程序，也不能被视为 “受规管公司”。Sec. 2（g）（2）（B）。

• d. 总统决定、通知和报告，以及司法审查。最后，总统必须确定这样的公司对美国国家安全构成 “显著威胁”。Sec. 2（g）（3）（B）（ii）。在做出这样的决定之前，总统必须发布提议该决定的公共告知，然后向国会提供一份描述 “涉及的具体国家安全问题” 的公开报告，附有机密附件，并解释 “需要剥离的资产以执行合格剥离”。这些总统决定随后接受司法审查。Sec. 3（a）。

35. 如果运营应用程序的公司执行 “合格剥离”，第 2（c） 节将 “外国对手控制的应用程序” 从法案的禁令中豁免。总统必须确定这样的剥离会（1）“导致相关涵盖公司不再由外国对手控制”，并且（2）“阻止应用程序的美国运营与任何之前关联的由外国对手控制的实体之间的任何运营关系”，包括 “与内容推荐算法的任何合作”。如上所述，法案对 “由外国对手控制” 的广泛定义包括由 “外国对手国家” 法律组织的任何实体，或由外国对手国家居民持有至少 20% 所有权股份的任何实体。Sec. 2（g）（1）, （3）（B）（i）, （4）。

36. 禁止向 TikTok 和其他字节跳动应用程序提供互联网托管和移动应用商店服务的禁令在法案通过后 270 天生效。Sec. 2（a）（2）（A）。总统可以延长这一期限，但最长仅 90 天，且仅在总统向国会证明已找到执行合格剥离的途径、提供了实现合格剥离的显著进展的证据，并且已达成执行合格剥离所需的相关法律协议的情况下。

37. “在 [该] 禁令生效日期之前”，请愿人应按要求向任何其应用程序的美国用户提供 “与该应用程序相关的所有可用数据”。Sec. 2（b）。

38. 由于法案缺乏任何立法依据或目的声明，请愿人和超过 1.7 亿美国月度用户必须审查个别国会议员和其他来源的声明，以试图辨别这一对言论自由权的非凡侵犯的任何理由。根据这些来源，似乎至少有些国会议员试图解决那些可能来自通信平台的外国所有权的 “两个威胁”。

39. 首先，他们可能试图保护美国用户的 “数据安全”。根据众议院委员会关于法案早期版本的报告，移动应用程序（包括未受外国对手控制的应用程序）可以 “收集大量关于美国人的数据”。众议院委员会报告表达了担忧，认为这些数据可能被外国对手用于 “进行间谍活动”，例如跟踪特定个人。

40. 其次，国会中的其他人似乎受到 “更大的担忧” 驱动 —— 所谓的 “宣传威胁”。法案的一位支持者表示，通信应用程序可以被用来 “向美国公众传播虚假信息、错误信息和宣传”。另一位支持者在该法案引入时的众议院特别委员会新闻发布会上声称，“（TikTok）每天都在大规模地毒害我们的年轻人”。

E. 国会无视了替代措施，例如请愿人与行政部门协商的国家安全措施。

41. 请愿人已就解决这些问题作出承诺，而无需采取关闭美国最广泛使用的言论论坛之一的、极端且违宪的措施。请愿人与 CFIUS 制定的 90 页国家安全协议草案，如果实施，将为美国 TikTok 用户提供比行业内任何其他广泛使用的在线平台更强的保护。

42. 国家安全协议草案包含了若干确保数据安全的方法，而无需禁止 TikTok 。所有受保护的美国用户数据（如国家安全协议中定义）将在美国一个特殊的公司结构下得到保护 —— TikTok 美国数据安全（TikTok Inc. 的新子公司）。一个由美国政府批准任命的安全董事会将监督 TikTok 美国数据安全，从而排除字节跳动及其他子公司和附属公司的责任。通过任命一名美国政府批准的安全董事会成员进入 TikTok Inc. 董事会，将进一步实现美国 TikTok 业务与字节跳动子公司和附属公司的分离、包括全球其他地区的 TikTok。受保护的美国用户数据将存储在由美国政府批准的合作伙伴 Oracle Corporation 的云环境中，由 TikTok 美国数据安全管理数据访问。

43. 该草案还将保障免受内容操纵和宣传的担忧。多层保护措施解决了与 TikTok 平台上内容相关的担忧，包括确保所有内容审核（包括人工和算法）将接受第三方验证和监控。通过 Oracle Corporation，一个美国、可信的技术供应商，确保所有软件代码的安全、解决内容操纵问题。美国 TikTok 平台和应用程序将通过 Oracle 云基础设施部署，并由 Oracle 审核源代码并进行验证，同时由另一个美国政府批准的第三方负责进行安全检查。作为此过程的一部分，Oracle 和 CFIUS 批准的第三方将对 TikTok 推荐引擎进行独立检查。

44. 该草案还包括严格的违规处罚，包括 “关停选项”，赋予政府在发生特定违规行为时暂停美国 TikTok 业务的权力。该协议还提供显著的罚款和其他违规补救措施。

45. 尽管政府显然已经放弃了国家安全协议草案，请愿人没有放弃。TikTok Inc. 已开始在没有美国政府合作的情况下、自愿实施国家安全协议的条款，包括成立并雇佣 TikTok 美国数据安全实体，并与 Oracle Corporation 合作，将美国平台和受保护的美国用户数据迁移到 Oracle 的云环境。

46. 到目前为止，请愿人已经花费超过 20 亿美元来实施这些措施，并解决国会支持者公开表达的关切 —— 所有这些都无需通过全范围且违宪的方法来封禁。

请愿人根据但不限于以下理由、寻求对该法案合宪性的审查。

第一项依据：违反第一修正案

47. 美国宪法第一修正案规定，“国会不得制定任何法律 ... 限制言论自由。” 美国宪法，修正案 I。

48. 通过封禁所有由 “Tiktok” 和所有字节跳动子公司提供的在线平台和软件应用程序，国会制定了一项限制大量受保护言论的法律。与需要政府许可证才能运营的广播电视和电台不同，政府不能在符合第一修正案的前提下，规定报纸、网站、在线平台和其他私人创建的言论论坛的所有权。

49. 实际上在过去，国会在以国家安全为由进行监管时，已认识到保护第一修正案权利的重要性。例如，国会多次修正《国际紧急经济权力法》（IEEPA），赋予总统广泛权限应对对国家构成 “不寻常且超常规威胁” 的国家紧急情况，但明确排除了对 “任何与个人通信相关的内容传播” 以及 “包含新闻或新闻通讯的材料” 的监管。50 U.S.C. §§ 1701（a）, 1702（b）（1）-（3）。

50. 《法案》中禁令的替代方案 —— 所谓的 “合格剥离” —— 不切实际得几乎不能算作一个真正的替代方案。如上所述，将 TikTok Inc. 的美国业务剥离并使其完全脱离其全球一体化平台，在商业、技术和法律上都不可行。

51. 因此，《法案》将导致 TikTok 在美国被关闭。这个平台是一个受欢迎的自由言论和表达的论坛，每月有超过 1.7 亿美国人使用。并且，《法案》并非基于任何令人信服的利益证明，而是基于关于数据安全和内容操纵的推测性，且逻辑上有缺陷的担忧 —— 即使这些担忧属实，也可以通过更不具限制性和更定制化的方法来解决。

52. 请愿人受保护的言论权利。该法案在两方面损害了 TikTok Inc. 的第一修正案权利，以及全美数百万人的言论自由权利。

53. 首先，请愿人 TikTok Inc. 在其在 TikTok 上的编辑和出版活动中享有第一修正案的利益。见 Hurley v. Irish-Am. Gay, Lesbian & Bisexual Grp. of Bos., 515 U.S. 557, 570 （1995）。TikTok “不仅仅是一个被动接收新闻、评论和广告的平台”；TikTok Inc. 对推荐或禁止的材料的 “选择构成了受第一修正案保护的编辑控制和判断的行使”。见 Miami Herald Pub. Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241, 258 （1974）；见 Alario v. Knudsen, — F. Supp. 3d —, 2023 WL 8270811, at *6 （D. Mont. Nov. 30, 2023）（承认 TikTok Inc. 的第一修正案编辑权利）。

54. 正如政府本身承认的那样，“当（社交媒体）平台决定展示哪些第三方内容以及如何展示时，它们进行的是受第一修正案保护的表达活动，因为它们正在创建表达性内容合集。” 见美国政府在 Moody v. NetChoice LLC 一案中作为法庭之友提交的简报，2023 WL 8600432（U.S.），第 12-13 页；见同上，第 18-19 页，第 25-26 页。

55. 其次，TikTok Inc. 是该法案禁止表达的发声者之一。TikTok Inc. 利用 TikTok 平台创建和分享有关问题和时事的内容，例如支持小企业、地球日和识字教育。当 TikTok Inc. 这样做时，它是在进行受第一修正案保护的核心言论。见 Sorrell v. IMS Health Inc., 564 U.S. 552, 570 （2011）；NetChoice, LLC v. Att’y Gen., Fla., 34 F.4th 1196, 1210 （11th Cir. 2022）, cert. granted, 144 S. Ct. 478 （2023）。该法案禁止 TikTok Inc. 通过该平台表达自己。

56. 即使可以剥离美国 TikTok 平台（如上所述，这是不可能的），TikTok Inc. 的受保护言论权利仍将受到影响。因为该法案似乎决定了任何由 “TikTok” 运营的应用程序 —— 国会可能意图包括 TikTok Inc. —— 都是外国对手控制的应用程序，Sec. 2（g）（3）（A）。总统似乎无权决定 TikTok Inc. 运营的应用程序 “不再受外国对手控制”，并且与 “以前关联的受外国对手控制的实体” 没有 “运营关系”，Sec. 2（g）（6）（A） & （B）。因此，该法案似乎完全消除了 TikTok Inc. 通过其编辑和出版活动以及通过其在 TikTok 平台上的账户进行表达的能力。

57. 出于类似的原因，该法案损害了其他字节跳动子公司对其美国用户受众的第一修正案权利，因为这些公司同样被禁止在其他字节跳动应用程序上进行言论和编辑活动。

58. 该法案应受到严格审查。该法案对请愿人第一修正案权利的限制应受到严格审查，原因有三：

59. 首先，该法案代表了对受保护言论的内容和观点的限制。该法案在内容上存在歧视，因为它豁免了 “主要目的是托管特定类型内容” 的平台 —— “产品评论、企业评论或旅游信息和评论。”Sec. 2（g）（2）（B）。因此，该法案 “区分了受青睐的言论”（即有关旅游信息和企业评论的言论）和 “不受青睐的言论”（即所有其他类型的言论，包括特别有价值的宗教和政治内容）。见 Turner Broad. Sys., Inc. v. FCC, 512 U.S. 622, 643 （1994）。

60. 该法案还在观点上存在歧视，因为它至少部分是因为担心 TikTok 用户在平台上发布的视频中表达的观点而制定的。例如，众议院委员会报告未经证实地声称，TikTok“可以被（外国对手）用来 ... 向美国公众传播虚假信息、错误信息和宣传”，这一担忧实际上可以针对任何用户生成内容的平台。见下文第 82 段和第 87 段。同样，法案共同发起人 Raja Krishnamoorthi 议员表达了未经证实的担忧，认为 “与其他社交媒体平台相比，该平台继续显示出内容上的显著差异”。

61. 第二，该法案在演讲者类型之间存在歧视。如上所述，TikTok Inc. 是 TikTok 平台上的受保护的第一修正案发声者。该法案在表面上区分了 TikTok Inc. 和其他发声者 —— 取决于他们所运营平台的 “主要目的”。请愿人提供的任何应用程序自动被视为 “外国对手控制的应用程序”，没有任何例外或豁免。Sec. 2（g）（3）（A）。相比之下，任何其他公司的应用程序只有在该公司不运营 “主要目的是允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息和评论” 的网站或应用程序的情况下，才能被视为 “外国对手控制的应用程序”。Sec. 2（g）（2）（B）。因此，该法案优待了提供这些网站或应用程序的发声者，而对不提供这些网站或应用程序的发声者不利。

62. 此外，该法案以其他方式特别针对 TikTok Inc. 和其他字节跳动子公司。其他在被视为 “外国对手” 的国家拥有所有权的公司只有在总统确定其对美国国家安全构成 “重大威胁” 时才受到该法案的限制，Sec. 2（g）（3）（B），而字节跳动有限公司及其子公司则自动受限于该法案的严厉限制，Sec. 2（g）（3）（A）。该法案对所有其他公司规定的标准和程序可能无法达到第一修正案和其他适用宪法保护的要求，但 TikTok Inc. 和字节跳动公司被单独列为一个明显违宪的制度 —— 没有公开通知，没有总统确定存在重大国家安全威胁的程序，没有支持该决定的公开报告和向国会提交的机密证据，也没有基于总统决定中提出的理由的司法审查。该法案还区分了发声者，因为它具体列出了字节跳动有限公司和 TikTok，并豁免了月活用户少于 100 万的应用程序（除非这些应用程序由字节跳动有限公司或 TikTok 运营）。Sec. 2（g）（2）（A）（ii）, （3）（A）。

63. 针对特定类别演讲者的法定限制应受到严格审查。见 United States v. Playboy Ent. Grp., Inc., 529 U.S. 803, 812 （2000）（“旨在压制或限制特定发声者表达的法律违反了基本的第一修正案原则。”）。尤其是当该法案明确针对请愿人，并且国会声明表明了该法案部分是由于对 TikTok 内容的担忧而制定的。因为该法案 “针对演讲者及其信息进行不利对待”，所以需要进行严格审查。见 Sorrell, 564 U.S. at 565；见 Turner, 512 U.S. at 658-60。

64. 第三，该法案是非法的事先限制、需受严格审查。最高法院在一系列案件中一致认为，政府行为 “在实际表达之前禁止使用论坛” 或禁止 “在公共场所表达想说的内容” 是事先限制。见 Se. Promotions, Ltd. v. Conrad, 420 U.S. 546, 552-53 （1975）。“事先限制言论和出版是对第一修正案权利最严重和最难容忍的侵犯。” 见 Nebraska Press Ass’n v. Stuart, 427 U.S. 539, 559 （1976）。该法案通过禁止所有美国 TikTok 用户 —— 包括请愿人 TikTok Inc. —— 在平台上交流，提前压制言论。见 Backpage.com, LLC v. Dart, 807 F.3d 229 （7th Cir. 2015）（被告限制分类广告网站运营商的行为是事先限制）；见 Org. for a Better Austin v. Keefe, 402 U.S. 415, 418-19 （1971）（禁止分发传单是一种事先限制）；见 U.S. WeChat Users All. v. Trump, 488 F. Supp. 3d 912, 926 （N.D. Cal. 2020）（禁止通信应用程序是一种事先限制）。

65. 法案未通过严格审查，因为它没有进一步促进强制性利益。严格审查 “要求政府证明该限制推动了强制性利益，并且针对该利益进行精确制定。” 里德诉吉尔伯特镇，576 U.S. 155, 171 （2015）（数字变更已添加）。“如果较不具限制性的替代方案能够满足政府的目的，立法机构必须使用该替代方案。” 花花公子，529 U.S. 813。该法案在这两个方面都未通过。

66. 该法案没有促进强制性利益。可以肯定的是，国家安全是强制性利益，但政府必须证明该法案促进了这一利益。为此，政府 “必须不仅仅假设所寻求解决的病症的存在。” 特纳，512 U.S. 664（复数意见书）。相反，它 “必须证明所陈述的危害是真实的，而不仅仅是推测的，并且该法规实际上会以直接且实质的方式减轻这些危害。” 同上。

67. 国会本身没有提供任何证据表明 TikTok 平台存在可能证明法案合理性的风险，如数据安全或传播外国宣传。即使该平台自 2017 年首次推出以来，法案中也没有任何立法调查结果，更没有 TikTok 在这两个方面存在特定危害的证据。

68. 在法案颁布之前匆忙的闭门立法程序中，国会委员会和个别议员的陈述证实，最多只是猜测、而不是第一修正案要求的 “证据”。众议院委员会报告中没有提供证据证明 TikTok 确实通过与 PRC 共享数据损害了美国人的数据安全或传播亲中国宣传。相反，众议院委员会报告一再依赖于推测，即 TikTok 可能会这样做。见例如，《众议院委员会报告》第 6 页（TikTok 可能 “潜在地允许 CCP ‘追踪联邦雇员和承包商的所在地’”）（引用第 13942 号行政命令，85 Fed. Reg. 48637, 48637（2020 年 8 月 6 日））；第 8 页（讨论 “CCP 可能利用（TikTok）控制数百万用户的数据收集的可能性”）；同上（“TikTok 拥有先进的能力，这使得它有可能……压制 PRC 认为消极的声明和新闻”）。当第一修正案的价值受到威胁时，纯粹猜测性的风险显然是不够的。考虑到 PRC 还可以利用各种情报工具和商业方法来推进这些利益，这些风险更具猜测性。见下文 85–87。

69. 这些担忧的推测性质进一步得到证实，即拜登总统在签署法案成为法律后、继续为其竞选活动维护 TikTok 账户的决定 。法案的国会支持者也继续在 TikTok 上维护竞选账户 。这些继续使用 TikTok 的行为削弱了平台对美国构成实际威胁的说法。

70. 此外，即使政府能够证明  TikTok  或其他字节跳动拥有的应用程序 “向美国公众传播虚假信息、错误信息和宣传”（众议院委员会报告第 2 页），政府仍然缺乏阻止 —— 美国人仅仅因为被政府视为外国 “宣传” 的、不受欢迎的言论的传播 —— 的强制性利益。见拉蒙特诉美国邮政总局，381 U.S. 301, 305（1965）。

71. 该法案也没有支持其他由字节跳动有限公司子公司运营的应用程序构成国家安全风险的想法。实际上，立法记录几乎没有任何关于字节跳动拥有的、除 TikTok 之外的应用程序的讨论，更不用说证明这些其他应用程序构成这种风险的证据了。里德，576 U.S. 171。

72. 该法案也未能解释为何仅通过立法手段使请愿人失去资格，同时为其他平台及其用户提供包括资格取消标准、通知、基于证据的合理决定以及基于这些明确原因的司法审查程序。而请愿人则要承受没有通知、没有基于证据的合理决定的制度 —— 这会导致事后解释可能不是政府行为的依据。最高法院最近解释说，“合理解释” 要求是 “为了确保（政府）提供可供法院和利益相关公众审查的真实理由，接受虚构的理由会使整个过程失去意义。” 美国商务部诉纽约，139 S. Ct. 2551, 2576（2019）。剥夺请愿人的这些保护加重了对他们和 TikTok 用户的言论自由权的负担，这是完全不合理的，并且不受强制性利益的支持。

73. 该法案也没有通过严格审查，因为它不是精确制定。“即使在涉及所谓紧迫的国家安全问题时”，政府必须证明 “受限言论所带来的问题既大且确定，并且无法通过没那么侵入性的措施来减轻。”CBS 诉戴维斯，510 U.S. 1315, 1317（1994）。为了满足严格定制，该法案必须代表促进政府数据安全和宣传利益的、最不具限制性的方式，萨布尔通讯公司诉 FCC，492 U.S. 115, 126（1989），并且不应过度或不足，阿肯色作家项目诉拉格兰德，481 U.S. 221, 232（1987）。该法案在这些方面都未能过关。

74. 法案选择了全面禁止请愿人提供在线应用程序，而不是采取许多较不具限制性的措施。正如上文所述，请愿人 2019 年以来一直与 CFIUS 谈判一揽子措施，以解决政府对 TikTok 数据安全和所谓宣传的担忧。谈判协议条款比全面禁令限制更少。谈判中诞生了国家安全协议草案、TikTok Inc. 已经尽其所能在没有政府行动的情况下自愿实施。这一举措包括数十亿美元的努力、在美国创建新的 TikTok 子公司，来专门保护美国用户数据，并让美国的 Oracle 公司在美国存储受保护的美国 TikTok 用户数据、为美国用户运行 TikTok 推荐系统、检查 TikTok 的源代码是否存在安全漏洞。

75. 如果政府签署国家安全协议，CFIUS 还将获得 “关闭选项” 以应对特定不合规行为、暂停 TikTok 在美国的运营。政府从未明确解释为何该协议不足以应对数据安全和宣传问题的顾虑。

76. 即使政府对协议的不满是合理的（尽管政府没有解释自己谈判的协议为何不令人满意），CFIUS 流程旨在为请愿人提供解决方案。CFIUS 成员机构可以与请愿人合作制定商业、技术和法律可行的方案，政府没有解释为何 CFIUS 流程不可行。

77. 国会还可以采取其他限制性较少的措施。虽然这些措施本身对请愿人来说也是不合理的，但它们表明该法案没有选择最不具限制性的手段来实现国家安全目标。国会可以扩大现有的政府设备禁令，或立法限制 TikTok 对用户设备功能的访问 —— 这是国土安全部曾在 2020 年提出的潜在减轻措施。

78. 当然，国会也可以不针对特定的平台和公司、制定行业范围的规定，以解决数据安全和内容完整性等行业性问题。国会可以制定法律，类似于总统通过行政命令的策略，将数据保护纳入政策议程，并通过外国数据转让法规来管理美国敏感数据的传输。

79. 其他司法管辖区的模式 —— 例如欧盟的《数字服务法案》也可以借鉴。举例来说，欧盟的《数字服务法案》要求某些平台披露其内容审核政策，并向监管机构和研究人员提供数据访问权限，以便这些研究人员评估这些平台是否在系统性地推广或压制某些特定观点的内容。国会没有采取这些替代方案。

80. 国会甚至没有为请愿人提供《法案》给予所有其他公司的程序和事实调查保护措施 —— 而这些保护措施本身可能也不符合宪法的要求。其他公司收到事前通知后，由总统确定目标应用程序所构成的国家安全威胁，并向国会提交支持该决定的机密证据，Sec. 2（g）（3）（B），然后由司法审查根据实际理由，而不是事后辩解，做出裁决。

81. 由于国会未尝试采取任何这些更不具限制性的措施，或者至少解释为什么这些替代方案无法解决政府显然的担忧，《法案》并没有严格限制范围。

82. 独立地看，《法案》本身未能通过严格审查，因为它的包容性既是不足的，也是过度的。它不足是因为它忽略了其他公司 —— 无论是国外还是国内 —— 可以以同样的方式造成与请愿人相同的数据安全和错误信息传播的风险。政府 “不能声称” 封禁某些类型的外资应用程序是 “必要” 的、以防止间谍活动和宣传，“同时” 允许其他类型的可能 “造成同样问题” 的平台和应用程序。Reed, 576 U.S. 在 172 页。换句话说，《法案》的 “（不足的范围）引发了严重的怀疑，即政府实际上是在追求它所声称的利益，而不是歧视某个特定的发言者或观点。”Brown v. Ent. Merchants Ass’n, 564 U.S. 786, 802 （2011）。

83. 最明显的是，《法案》只适用于请愿人和其他某些允许用户生成和查看 “文本、图像、视频、实时通信或类似内容” 的平台。Sec. 2（g）（2）（A）。《法案》的适用范围因此不是由应用程序是否收集用户数据决定，而是由它们是否显示 “内容” 决定。因此，《法案》的范围和国会对美国人数据安全风险的明显的关注之间没有必要联系。个人财务、导航、健身或其他许多类型的应用程序也可能同样存在风险。

84. 《法案》还通过豁免所有其他公司单独运营任何 “主要目的是允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息与评论” 的网站或应用程序、明确排除了请愿人。Sec. 2（g）（2）（B）。但《法案》没有解释为什么此类应用程序（i）根据《法案》广泛定义为 “由外国对手控制”；并且（ii）在总统确定为重大国家安全威胁的情况下，不能同样用于收集美国人的数据，例如位置信息或者传播虚假信息。《法案》也没有解释为什么一家企业仅因为运营一个主要目的是发布 “产品评论、企业评论或旅游信息和评论” 的网站或应用程序，就完全不构成威胁。Sec. 2（g）（2）（B）。《法案》对这些受欢迎的网站和应用程序的不同待遇也忽略了在 TikTok 上有大量关于产品评论、企业评论和旅游信息与评论的内容。然而，TikTok 和所有字节跳动的应用程序都不符合这一豁免的条件。

85. 往更广泛地说，《法案》忽略了这样的事实 —— TikTok 收集的许多数据与当今线上世界中其他应用程序和来源（包括谷歌、Snap 和 Meta 等美国公司）通常收集的数据没有本质区别。

86. 同样，众议院委员会对《法案》早期版本报告推测，在中国进行源代码开发 “可能使美国用户面临恶意代码、后门漏洞、秘密监视和源代码开发相关的其他问题活动。” 但这些所谓的风险也存在于在中国雇佣人员、开发代码的许多美国公司。《法案》并未寻求监管，更不用说禁止在中国设有办事处或以其他方式雇用中国国民作为软件开发人员的所有在线应用程序。

87. 《法案》也没有试图切断美国人可能接触外国宣传的其他方式。例如，《法案》允许外国国民（甚至敌对政府）在美国运营有线电视网络，通过其他在线平台账户传播宣传信息，或在美国分发其国家控制的报纸副本（包括通过应用程序）。

88. 《法案》过于宽泛，因为它适用于字节跳动有限公司拥有的其他应用程序。国会没有显示（也无法证明）这些应用程序符合该法案显然想要解决的风险。

89. 最低限度而言，《法案》未能通过中级审查。即使严格审查不适用，《法案》仍无法通过中级审查，因为它对 TikTok 的言论活动施加了时间、地点和方式的限制 —— 在美国各地以任何时间、地点和方式禁止 TikTok 的言论活动。要通过中级审查，法律必须 “严格调整，以服务重大政府利益。”McCullen v. Coakley, 573 U.S. 464, 486 （2014）。

90. 由于上述原因，《法案》不能满足严格审查的要求，它也无法满足中级审查的要求。

91. 如前所述（第 67-69 段），政府未能证明其对 TikTok 的数据安全和宣传的担忧不是凭空而来。如前所述（第 73-81 段），《法案》对言论自由的限制超过必要的范围，因为国会可以采取许多不那么严格的替代措施来解决任何合理的担忧。该法案也无法通过中级审查，因为它 “实际上阻止了”TikTok Inc.“与其目标受众的接触”，因此 “未能提供充足的替代沟通渠道。”Edwards v. City of Coeur d’Alene, 262 F.3d 856, 866 （9th Cir. 2001）。

92. 无论审查标准如何，《法案》因两个额外的原因违反了第一修正案。

93. 《法案》切断了整个表达方式。首先，通过在美国禁止 TikTok，《法案》“关闭了一整种表达方式。”City of Ladue v. Gilleo, 512 U.S. 43, 56 （1994）。一系列最高法院案例表明，此类法律几乎从未被认为合理。Anderson v. City of Hermosa Beach, 621 F.3d 1051, 1064-65 （9th Cir. 2010）。

94. 《法案》在合宪性层面过于宽泛。其次，《法案》在表面上过于宽泛。一项法律 “过于宽泛的标准是指它的大量适用场景都是不符合宪法的 —— 依据法律的明确合法范围来判断。”United States v. Stevens, 559 U.S. 460, 473 （2010）（引用省略）。例如，政府从未声称所有 —— 甚至大多数 —— TikTok（或其他字节跳动拥有的应用程序）上的内容代表虚假信息、错误信息或宣传。然而，《法案》在所有时间、地点和方式上关闭了字节跳动拥有的应用程序上的所有言论。这是典型的过度范围。见，e.g.，Bd. of Airport Comm’rs v. Jews for Jesus, Inc., 482 U.S. 569, 574-75 （1987）。

第二项依据：违宪的褫夺公民权法案

95. 《法案》是一项违宪的褫夺公民权法案。

96. 美国宪法第一条禁止国会通过任何褫夺公民权法案。美国宪法第一条第 9 款第 3 节：“不得通过任何褫夺公民权法案或追溯法。” 褫夺公民权法案是一种对特定个人或群体的 “立法惩罚，无论其形式或严重程度如何。”United States v. Brown, 381 U.S. 437, 447 （1965）。“对褫夺公民权法案的保护是一种实现权力分立的手段，一种对立法行使司法职能的普遍保障，或更简单地说，是立法审判。”Id. at 442。

97. 通过对请愿人实施立法惩罚，《法案》是一项违宪的褫夺公民权法案。

98. 《法案》施加的 “痛苦和惩罚” 与历史上与褫夺公民权法案相关的惩罚相一致。见 Nixon v. Adm’r of Gen. Servs., 433 U.S. 425, 474 （1977）。历史上，常见的 “痛苦和惩罚” 包括 “君主的惩罚性没收财产” 和 “立法条款禁止指定个人或群体从事特定工作或职业” 等。如前所述，《法案》通过迫使字节跳动在 270 天内关闭或在不可行的条款下出售其美国业务，剥夺了请愿人的美国业务。见前述第 26-29 段。出于同样的原因，《法案》禁止请愿人在其选择的业务领域内运营。

99. “从施加给请愿人的负担类型和严重程度来看，”《法案》对请愿人的处理方式 “不能合理地说是促进了非惩罚性的立法目的。”Nixon, 433 U.S. at 475-76。《法案》将请愿人转变成一个 “被诋毁的阶层”，通过明确禁止他们目前和未来在美国的业务活动，而不对其他类似公司采取同样的措施。Foretich v. United States, 351 F.3d 1198, 1224 （D.C. Cir. 2003）。

100. 此外，鉴于上述讨论的限制较少的替代方案，自动禁止请愿人目前和未来在美国（或其子公司或继任者）运营是没有合理依据的，何况也不给予他们采取纠正措施的机会。见 Kaspersky Lab, Inc. v. U.S. Dep’t of Homeland Sec., 909 F.3d 446, 456 （D.C. Cir. 2018）。《法案》明确只针对请愿人实施这种惩罚负担，同时为其他实体制定了一套适用的法定标准和决策程序，明确表明请愿人受到了被禁止的、立法惩罚的惩罚。

101. 此外，请愿人只有通过完全出售才能避免该法案的禁令，而其他所有公司 —— 即使它们由中国所有、总统认定对美国国家安全构成 “重大威胁” —— 只需运营一个 “主要目的是允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息与评论” 的网站或应用程序，就能避免禁令。第 2（g）（2）（b）节。

102. 事实上，任何其他 “由敌对势力控制” 的公司，如果运营与 TikTok 相同的应用程序，还运营一个 “主要目的是发布产品评论” 的网站，均不受影响。这为除了与请愿人相关联的公司以外的所有公司提供了规避法案的方式。实际上，这个法案只适用于一个公司集团 —— 正如国会领导人所描述的那样，它是 “TikTok 法案”。

103. 因此，法案构成了一项违宪的褫夺公民权法案。

第三项依据：违反平等保护原则

104. 该法案也违反了请愿人在第五修正案正当程序条款中的平等保护权利，因为它无正当理由对请愿人进行了不利对待。

105. 首先，法案在未事先通知或总统决定的情况下，将任何请愿人提供的应用程序视为 “由外国敌对势力控制的应用程序”。第 2（g）（3）（A）节。相比之下，其他由 “外国敌对势力控制” 的公司所提供的应用程序，只有在通知和总统决定这些公司对美国国家安全构成 “重大威胁” 后，才会被视为 “由外国敌对势力控制的应用程序”，而这一确定必须由提交给国会的证据支持。第 2（g）（2）（B）节；见第 34（d）段。

106. 这种区别在没有任何正当理由的情况下，极大地增加了请愿人言论自由的负担。除非总统就决定的具体国家安全问题发布公开报告，并提供该决定的依据、描述需要剥离的资产，否则该法案不允许政府对任何发声者的言论自由施加负担、除请愿人外。这些保护措施确保总统在采取行动之前，至少应提供详细的国家安全理由，并为司法审查提供依据。法案没有要求在负担请愿人的言论之前履行这些要求，而是通过未经解释的立法命令直接施加负担。

107. 第二，法案剥夺了请愿人获得的豁免资格，而其他被视为 “由外国敌对势力控制” 的公司仍享有该豁免。如上所述，请愿人提供的任何应用程序被自动视为 “由外国敌对势力控制的应用程序”。相比之下，其他由 “外国敌对势力控制” 的公司在提供至少一个应用程序，且其 “主要目的是 ‘允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息与评论’” 的情况下，可免于被视为 “受控公司”，从而不受该法案的要求。第 2（g）（2）（B）节。

108. 没有任何可以理解的理由将请愿人与所有其他类似公司区别对待。即使国会有保护美国用户数据和控制全球平台可能传播的内容的合理利益，该法案也无法解释为什么这些担忧可以支持在没有相应禁令的情况下封禁请愿人的平台。国会也没有任何合理理由封禁请愿人的平台、却允许任何 “由外国敌对势力控制” 的公司 —— 无论该公司构成多大的国家安全威胁 —— 通过简单提供允许用户发布产品评论、企业评论或旅游信息与评论的应用程序，而完全避开该法案的监管。

109. 通过将请愿人区别对待于其他类似公司，法案剥夺了请愿人的平等保护权。

第四项依据：违反宪法的征收

110. 该法案对私有财产实施了非法征收，违反了第五修正案的征收条款。

111. 征收条款规定，未经正当补偿，不得 “为了公共用途” 征收 “私人财产”。《美国宪法》修正案 V，第 5 款。该法案正是通过关闭字节跳动的美国业务，或者在有资格剥离的情况下，迫使字节跳动在确保补偿不足的背景下出售这些业务，从而实现这一目的。

112. 请愿人拥有与其美国业务相关的重大财产权益。这不仅包括字节跳动有限公司在 TikTok Inc. 及其他美国业务中的权益，还包括平台和应用程序本身。见 Kimball Laundry Co. v. United States, 338 U.S. 1, 11–13 （1949）（征收条款还保护企业经营价值的损失）。

113. 如果该法案的禁令生效，它将剥夺受征收条款保护的请愿人的财产。在没有符合条件的剥离方案的背景下，法案将关闭请愿人在美国的业务。即使剥离方案可行（实际上不可行），鉴于被迫出售，任何出售最多也只能以当前市场价值的极大折扣完成。见 BFP v. Resol. Tr. Corp., 511 U.S. 531, 537 （1994）（“市场价值” 在被迫出售的情况下没有适用性；事实上，它与强制出售价值背道而驰）。

114. 因为该法案强制字节跳动 “放弃特定、可识别的财产” 或丧失 “所有经济上有利可图的用途”，因此该法案构成了强制征收。Horne v. Dep’t of Agric., 576 U.S. 350, 364–65 （2015）；Lucas v. S.C. Coastal Council, 505 U.S. 1003, 1019 （1992）。

115. 或者，该法案也构成了监管性征收。即使法律并未强制占用财产或剥夺财产的所有经济可行用途，“如果它过于严厉”，它依然会构成征收。Penn. Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 415 （1922）。在确定法律何时 “过于严厉” 时，法院通常会参考 Penn Central Transportation Co. v. City of New York, 438 U.S. 104, 124 （1978）中的 “多个因素”，即（a）“法规的经济影响”；（b）“法规对合理投资预期的干涉程度”；以及（c）“政府行为的性质”。根据这三个因素，该法案构成了监管性征收。

116. 该法案没有补偿请愿人（更不用说提供合理的补偿）来弥补他们美国业务的财产损失。见 United States v. Miller, 317 U.S. 369, 373 （1943）。因此，有必要提供潜在的禁制令。见，例如 Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, 585 （1952）。

请愿人恳请本法院给予以下救济措施：

A. 发布判决，裁定该法案违反美国宪法；

B. 发布命令，禁止司法部长执行该法案；

C. 作出有利于请愿人的判决；并且

D. 提供任何其他适当的救济。

‖ 题图来源：视觉中国

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