国际 | CRS：关于美联储主账户和支付系统的讨论

2022年10月12日，美国国会研究局（Congressional Research Service ，简称CRS）针对美联储主账户及支付系统发表了最新报告。报告提到，近年来，金融科技公司在零售支付领域做出了重要创新。尽管这些金融科技公司不提供传统的银行服务，但一些公司寻求并获得了州或联邦的银行执照。对于支付科技公司来说，寻求银行执照的一个主要动机是获得一个美联储的"主账户"（Master Account），以实现对批发支付系统及相关美联储支付服务（不包括贴现窗口）的直接访问，而无需银行充当中介。近期，一些拥有国家银行执照的加密资产公司也提出了美联储主账户的申请，以期实现虚拟货币和官方货币之间更加无缝的交易。

与投资于贷款或证券的资金不同，准备金是银行作为流动现金余额持有的资产。银行将大部分准备金存放在美联储的主账户中，并一直遵守最低准备金要求，直到美联储在2020年取消了这一要求。由于美联储的各个主账户是互相连通的，终端用户（如客户和商家）与使用不同支付系统的银行间所有类型的支付都可以通过该系统完成。客户的支付交易由银行汇总和结算，然后通过美联储的批发支付系统，银行可以借记和贷记对方的主账户，在批发支付系统中，这些支付将被清算和结算。

金融机构必须向美联储申请主账户。对于传统银行来说，这些申请通常会很快获得批准；但有报道称，一些非传统银行的申请遇到了拖延，这引发了争议。越来越多的非传统申请机构提出了一些问题：谁有资格、谁应该有资格（通过现行法律或立法）获得主账户，申请过程的透明度如何把控，以及美联储应该对拥有主账户的机构实施什么保障措施.

近期的两个事例印证了这些争议。一是Reserve Trust（一家拥有州信托银行牌照的支付科技公司）的主账户申请，二是Custodia Bank（一家怀俄明州特许的从事加密资产服务的特殊目的银行）对美联储推迟其2020年10月主账户申请决定的起诉。

2022年8月，美联储通过其"通知和评论流程"（notice-and-comment process）发布了关于主账户的最新指引，解释了其将如何评估主账户的申请。美联储表示，这项指引将使申请过程更加透明，并确保非传统机构的申请在12家地区性联邦储备银行中得到一致对待。

根据最新的指导意见，美联储能够向符合法定定义的成员银行或存款机构、指定的金融市场公用事业公司、某些政府资助企业、美国财政部和某些官方国际组织授予主账户。对于符合条件的机构，申请人必须遵守支付、反洗钱、制裁和风险管理等相关法律和监管要求，财务状况健康并且不会给美联储或金融稳定带来风险。

在金融科技与加密资产机构发起主账户申请的背景下，促进创新和降低风险之间存在着一种政策权衡，但这一平衡该如何理解还尚不清楚。为创新支付公司开设主账户可以为其消费者和商家提供更低的成本和新的产品选择；但由于缺乏一个明确、全面的联邦支付监管体系，美联储不得不依赖其运营的支付系统的内部规则以及联邦对银行的监管来管理支付风险。与此同时，当州特许机构没有存款保险时，"州-联邦"双重银行体系可能会导致联邦监管有限。由于法律上的缺失，美联储可能会发现，将主账户授予一家没有主要联邦监管机构的企业后，其能够监控或降低风险的能力有限。这产生了一个问题，即非传统机构是否可以在无需承担监管成本的背景下就受益于美联储的服务？此外，与非加密生态的金融科技支付公司相比，鉴于加密资产价格极端波动、欺诈多发、监管存在不确定性，以及几家知名加密资产公司突然的破产，这些加密资产机构还存在额外的风险。

自8月新版指导意见发布以来，目前尚不清楚美联储是否加快了对非传统机构主账户申请的处理流程。一些观察人士呼吁，应对主账户的授予资格做出更明确的立法，并迫使美联储加快处理步伐。美国国会在今年9月提出的S.4356法案要求美联储向所有存款机构提供主账户；一些观察人士还呼吁对传统银行的主账户进行更严格的限制。

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