中美资本市场“吹哨人”制度对比分析

“吹哨人”制度，即知情人士举报制度，是成熟资本市场打击违法违规行为的重要机制之一。2022年11月25日，我国证监会根据举报工作实践经验，对《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（证监会公告〔2020〕7号）进行了修订，形成了《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》。这是2019年易主席提出“研究优化有奖举报等制度机制”后，首次对举报人制度进行优化，明确了资本市场举报边界，降低监管和执法成本，提高违法和失信成本。

一

“吹哨人”（Whistleblower）一词最早起源于英国，警察发现罪案发生时会吹响哨子，以引起同僚及民众的注意。后来延伸至现代社会中，指将所发现的违法违规、危险或不正确的信息或行为向组织内外进行披露从而拉响警报的人。后来美国、英国、日本等发达国家均建立了“吹哨人”制度，其要义在于发动组织内部知情人士举报揭发违法违规行为。

随着资本市场的快速发展，证券期货业违法违规行为频发与证券监管执法资源有限性之间的矛盾日益突出。为降低监管和执法成本，1934年，资本市场“吹哨人”的概念在美国首次被提出。

二

美国“吹哨人”制度体系发展有3个重要立法节点：

1、证券违法举报人制度最早立法来自1934年《证券交易法》（Securities Exchange Act of 1934，简称“SEA”），举报人可获得SEA执行金额的10%，但SEA对举报人没有报复保护制度。1995年美国颁布《私人证券诉讼改革法》（Private Securities Litigation Reform Act of 1995），其第301条“对舞弊的侦查及披露”首次明确要求注册会计师发现不法行为时须向美国证监会（SEC）报告。随后，美国《证券交易法》也进行了修订，规定了注册会计师揭发上市公司舞弊的法律责任，注册会计师在执行上市公司财务报告审计业务中，如果发现公司存在舞弊或其他违反证券法的行为，应当与公司管理层沟通并向董事会的专门委员会——审计委员会报告，甚至需要向董事会报告和向美国证监会报告。

2、2002年《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，简称“SOX”），SOX规定了“反报复条款”，建立了全面的举报人奖励和保护制度。该法案第1107节规定，“对向执法官员提供有关触犯或可能触犯联邦刑律行为的真实信息的人故意进行打击报复，采取危害举报人的行动，包括干涉举报人的合法工作和生活来源，应根据本章处以罚款、10年以下监禁、或并罚。”同时，《证券交易法》再次修订，其第10A条“审计要求”将负责公众公司（上市公司）财务报告审计的会计师事务所定义为吹哨人，规定其负有内外部通报特别是向SEC通报的义务，从通报程序、涉及事项、保护措施、违反后果等方面入手构建了注册会计师吹哨人制度，较之该法第21F条“一般吹哨人制度”更为具体详细。

3、2010年7月《多德-弗兰克法案》（Dodd-Frank Act），规定了反报复条款、禁止限制举报和保密条款等举报人保护措施，以及对虚假举报的处罚制度，为举报人提供了比SOX更大的奖金激励：当罚款金额超过100万美元时，按照罚没款的10%-30%奖励举报人。

2022年11月15日，SEC公布了2022财年执法结果，全年共提起760起执法行动（见图1），相较上一年增加了9%，合计收缴64.39亿美元的民事罚款、没收非法所得和判决前利息，是SEC历史上的最高纪录，显著高于2021财年的38.52亿美元。

2016至2019年，SEC平均每年执法行动数量高于820起，2020至2022年的执法数量有所下降，平均每年执法行动数量约720起。在SEC的高强度监管下，市场机构的合规意识与能力逐步提高，SEC的处罚力度使得大多数市场机构不愿意承担违规行为导致的风险与成本。2021年是近7年内SEC执法行动数量最少的年度，也是SEC近7年收缴罚款及非法所得总额最少的年度（见图2）。SEC在2022财年的执法行动数量相比于2021年提高了约9%，在2022财年的收缴罚款及非法所得总额创下历史最高纪录，相比于2021年提高了约67%。

举报人计划是SEC执法效率提升不可或缺的一部分，自2016年起，SEC逐步调整举报奖励金的分发制度，受奖励的举报数整体呈上升趋势（见图3）。

在2022财年，SEC收到创纪录的超过12300条有关不当行为的举报（见图4），略高于2021年的12210条举报数，约为2020年收到的举报数的2倍。

然而，2022财年的举报奖励金总额却未到2021财年举报奖励金总额的一半（见图5）。可能的原因是①2022财年受奖励的举报数略低于2021财年，②2022财年收到的举报所牵扯的案件的涉案金额相对较小，③部分举报相关信息并没有给执法行动的效率带来实质性的提升，④SEC对举报奖励金分发制度的调整发挥作用。

三

类似的，国内监管部门也在持续完善相关举报奖励制度，加大对证券期货市场违法违规行为的打击力度，提高整体的执法工作效率。

我国早在2001年就发布了《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》，建立“吹哨人”有奖举报制度。

2004年，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定了被誉为“中国版萨班斯法”的《企业内部控制基本规范》，第43条明确规定了企业应当建立举报投诉制度和举报人保护制度，是我国举报人保护制度的雏形。

2014年6月，证监会根据国内证券期货市场特点，制订并发布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），设立证券期货违法违规行为举报中心，建立健全资本市场举报奖励制度。罚没款金额在10万元以上的按1%对举报人进行奖励，作出有罪判决的酌情给予不超过10万元的奖励；对于关键性举报或涉案数额巨大的案件线索，给予最高不超过30万元奖励。

2019年康美药业被证监会认定财务报告造假事件后，证监会易会满主席在中国上市公司协会2019年年会暨第二届理事会第七次会议首次提出“研究优化有奖举报等制度机制”，时隔五年后有奖举报制度的优化完善工作再次被提上日程。

2020年1月，证监会首次修订《暂行规定》，完善举报奖励要求，加大对证券期货违法违规行为的打击力度。2020年3月施行的修订后的《中华人民共和国证券法》中，对证券违法违规行为举报奖励制度进行了完善，如第一百七十六条规定“对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报。对涉嫌重大违法、违规行为的实名举报线索经查证属实的，国务院证券监督管理机构按照规定给予举报人奖励。”“对证券违法违规线索的所有者举报最高奖励30万元，内部知情人员提供线索最高奖励60万元”，这是我国首次将“吹哨人”有奖举报制度上升到了法律层面。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，进一步完善了证券违法线索举报奖励制度，要求加强违法线索举报相关平台的建设。随着2022年11月《中国证监会关于12386服务平台优化运行有关事项的公告》发布施行，接收证券期货违法线索网络举报渠道调整为中国证监会12386服务平台，接收投诉、举报、咨询和意见建议。我国证券期货业违法线索举报平台建设持续完善。

2022年11月，证监会在对《暂行规定》修订完善的基础上，形成了《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。12386服务平台优化运行工作与《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》的推进有机衔接配合，举报奖励制度进一步完善。每案奖金限额从10万元提升至30万元，举报在全国有重大影响，或涉案数额巨大的案件线索，每案奖金限额从30万元提升为60万元。对于内部人举报，举报最高奖励金额为120万元，同时明确在证券期货违法违规行为中起到次要或辅助作用的内部知情人的相关举报也可纳入奖励范围。如举报人提出撤销、撤回等放弃举报请求的则不予奖励。

四

在奖励举报人的规定方面，SEC的奖励标准为10%-30%，且没有上限的规定，最近两年接连有举报者拿到超过1亿美元的奖励，相比我国前期的举报奖励标准，其激励作用更为明显，有效拓宽了线索渠道、提升执法效率。

基于这种状况，2019年5月，在中国上市公司协会召开的2019年年会上，证监会易会满主席提出，“研究优化有奖举报等制度机制，加大惩戒力度，增强监管震慑力，让做坏事的人必须付出代价，让心存侥幸的人及时收手。”要让举报制度助力资本市场监管，成为打击市场违法犯罪行为的一把利剑，就有必要大幅提高对举报人的奖励力度，今年11月证监会发布的《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》提高了举报人奖励金额，也进一步显示了我国监管部门打击资本市场违法违规行为的决心与力度。

此外，值得一提的是，美国实名举报加律师协助下的匿名举报模式均可获得奖励，而我国暂未对匿名举报设置奖励，这可能在一定程度上降低举报积极性以及隔绝部分高质量举报信息。未来随着举报人保护制度具体条款的完善和举报审核制度的优化，匿名举报的质控水平进一步提高，监管部门或可考虑将匿名举报纳入奖励范畴。

美国对证券举报人的保护有着完善的体系规定，体现在举报人身份信息保密、打击报复行为、打击妨碍举报行为这三方面。具体地，《弗兰克法案》为了进一步降低信息泄露的潜在风险，规定举报人可以在律师的帮助下匿名提交举报信息，匿名举报享有同样的权利和义务。《弗兰克法案》扩大了对举报人的保护以及禁止报复的范围，SEC也可以依据该法案对报复事实的主体采取执法行动；还赋予了受到歧视的举报人向法院提起诉讼的权利，主张权利的范围包括恢复原职、双倍的欠薪和相应利息、合理的律师费用以及其他为实现权利救济的支出。同时，按照《弗兰克法案》第924(d)条的规定，SEC内设了一个单独的用来管理和实施举报人计划的办公室，其主要职责包括①评估奖励的申请②防控对举报人的打击报复以及妨碍举报的行为③对举报人信息的接收④与举报人的沟通⑤公共宣传和教育。

尽管我国《企业内部控制基本规范》和《证券期货违法违规行为举报工作规定（征求意见稿）》均规定了打击报复举报人应依法承担法律责任，但对于举报人及其近亲属遭受报复后寻求救济的途径等仍有待于持续完善。美国健全的举报人保护制度也值得我国资本市场借鉴。

《弗兰克法案》第924(d)及《证券交易法》第21F-5(g)要求SEC向国会披露证券举报人制度运行情况的年报，具体涵盖所收到的举报信息数量、举报的处理情况、前一个财政年度内授予的奖励数量和授予的案例类型、投资者保护基金的余额等内容。除了定期披露之外，举报人办公室在其官网上还不间断实时更新奖励申请公告、奖金发放等内容。而我国在2014年发布的《暂行规定》中也作出了“举报中心可适时公布举报的受理数量、处理和举报奖励的总体情况等信息”的相关规定，2020年的修订文件中取消了这一规定，对公布的情况不再做要求。

五

1、举报人计划是提升SEC执法效率的关键因素之一。国内相关举报奖励制度的完善，有助于提高举报人提供线索的热情以及执法行动的威慑力，在一定程度上降低市场机构未来的合规风险。

2、我国现行的举报人保护制度对于举报人个人信息保护、打击报复举报人需承担的法律责任做出较为完备的规定，但在举报人及其近亲属遭受报复后寻求救济的具体路径等方面仍有待于持续细化及完善，例如保障举报人合法劳动权益。美国健全的举报人保护制度值得我国资本市场借鉴。

3、对于经营机构而言，举报制度不断优化一方面提高了对上市公司的约束力，强化了经营机构“看门人”职责，经营机构需要提升投行业务的尽职调查和持续督导工作质量，加强投行业务人员尽职履责监督；另一方面也要求经营机构重点加强廉洁从业督导，避免经营机构内部人员内幕交易等违法违规事件发生。