瞭望丨欧洲能源自主的陷阱

文 | 贺之杲　中国社科院欧洲研究所副研究员

　　能源自主是欧洲一体化的支柱之一。能源问题不仅是经济问题，更是地缘政治问题，也正成为地缘技术问题。欧洲能源独立既关系到欧盟成员国的团结协作，更受到地缘冲突的影响。

　　目前，欧洲远未实现能源独立，甚至越来越偏离目标。在绿色转型压力和地缘冲突加剧的背景下，欧洲能源部门将面临诸多经济、环境、技术和地缘挑战，欧洲能源自主道阻且长。

【欧洲一体化的一个关键】

　　欧洲能源议题可以追溯到欧共体创立之初，甚至可以说能源是欧洲一体化项目的起点。

　　20世纪50年代，欧洲能源一体化进展迅速，体现为诸多制度、机构的创建。1950年5月9日，法国外长罗伯特·舒曼提议创建欧洲煤钢共同体，后来5月9日成为欧洲日，足以表明能源议题在欧洲一体化进程中的重要地位。1951年4月，法国、联邦德国、意大利、比利时、卢森堡和荷兰签署《巴黎条约》，以煤钢合营换取法德和解及西欧联合，并于1952年7月正式建立欧洲煤钢共同体。1957年3月，上述六国签署《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》，史称《罗马条约》。建立欧洲原子能共同体，旨在促进核能的和平利用及加强欧洲的能源独立。创建欧洲经济共同体，进一步加强了能源合作的经济基础。

　　1973年，石油危机的爆发促使欧洲领导人采取更加协调的方式来共同解决能源短缺问题，并且推动天然气和核能在欧洲的发展。但是，受保护主义政策影响，欧洲国家的能源市场在很大程度上是相互独立的，能源领域被认为是欧洲一体化最薄弱的环节。

　　在欧共体委员会主席雅克·德洛尔的推动下，《欧洲单一法案》于1987年7月生效，其最大成就是推动欧洲单一市场形成，成为消除跨境能源贸易壁垒的最重要驱动力，不仅建立了内部能源市场，还为能源一体化提供了新动力。

　　上世纪90年代，随着气候成为备受关注的治理问题，欧盟也将可持续发展视为重要议题，由此能源议题越来越与气候议题挂钩，气候议题日益成为欧盟能源政策的推动力。比如，在1997年制定的《京都议定书》中，欧盟承诺减少温室气体排放。2007年3月，欧洲理事会提出《2020年能源和气候一揽子计划》，设定温室气体排放量减少20%，可再生能源在最终能源消耗中所占份额达到20%，以及能源效率提高20%的目标即“20-20-20”目标。2014年，欧洲理事会通过了《2030年能源和气候政策框架》，要求温室气体减排目标至少为40%，可再生能源在能源领域的份额至少为27%，能源效率至少提高27%。

　　总体来看，欧盟希望形成竞争力、可持续性和供应安全三大支柱协调一致的能源政策。不过，虽然欧盟诸多条约中明确涵盖了能源议题，却并未出台完全成熟的超国家能源政策。

　　2015年，欧盟启动了能源联盟项目，希望欧洲在全球能源事务中以一个声音发声。但欧盟成员国的战略诉求差异很大，能源联盟进展缓慢。

【欧盟成员国各自为政】

　　欧盟的能源和气候政策涵盖了政府间、超国家等决策形式，欧盟成员国和欧盟委员会在能源政策领域共享权限。

　　一方面，欧盟是应对气候变化和国际气候谈判的重要国际行为体，致力于通过碳减排、发展可再生能源、提升能源使用效率等来改变欧洲的能源体系，发展低碳经济。但是，另一方面，《里斯本条约》又声明，欧盟的任何举措都不能影响成员国的权利，包括开发其自身能源资源、不同能源来源的选择和能源供给的基本框架等权利。这意味着涉及欧盟能源议题的根本性与战略性决议，需要由政府间机构和欧盟成员国来制定，而成员国不同的能源结构必然影响到其政策的优先性。

　　在欧洲层面，虽然可再生能源在能源消费结构中的比重在逐渐增加，但2021年能源消费结构仍以化石燃料为主，其中33%的能源消耗来自石油，25%来自天然气，12%来自煤炭。

　　在爱沙尼亚、波兰、捷克和保加利亚等中东欧国家，煤炭仍是其主要能源构成；马耳他、塞浦路斯、卢森堡、希腊和爱尔兰等国对石油依赖度更高；荷兰、匈牙利、拉脱维亚、罗马尼亚、斯洛伐克、意大利和德国对天然气依赖度更高；核能是法国的主要能源来源，瑞典、斯洛伐克、保加利亚和斯洛文尼亚的能源来源中也有多达20%为核能。

　　长期以来，欧盟成员国对于核能在脱碳过程中的作用有着巨大分歧。此前奥地利、德国、卢森堡等国已表态反对核能，但俄乌冲突发生后，比利时和荷兰等国延长了核电站的运行时间，波兰、瑞典、拉脱维亚等国则正考虑扩大其核能力。

　　俄乌冲突发生后，德国、奥地利、希腊、荷兰等国重新启用了煤电，但这又与欧盟2050年实现碳中和的目标相悖。

　　欧盟成员国不同的能源结构、不同程度的进口依赖、不同的经济表现使其能源和气候政策有不同的偏好，这又导致欧盟的共同能源与气候政策呈现出矛盾性的特征。

　　随着欧洲失去俄罗斯廉价能源及被美国战略捆绑，欧盟的能源部门受到了严重冲击，极大暴露了欧洲能源安全的脆弱性。欧盟天然气价格高涨及其给电价带来的传导效应对欧洲经济造成了严重破坏，将欧盟推向了通货膨胀和经济衰退的危险边缘。

　　面对天然气价格高涨，欧盟各国却各自为政。最为典型的是德国于2022年9月宣布投入2000亿欧元应对高能源价格，但欧盟其他成员国认为这是损害欧洲单一市场和竞争规则的举措，法国的反对尤为强烈。

　　2022年12月，欧盟各国达成协议，将天然气价格上限定在每兆瓦时180欧元。尽管欧盟成员国就多项紧急能源措施达成共识，但难掩内部利益分歧，也难以从内部整合维护欧洲能源安全。

意大利罗马一家餐馆摆出人偶和“账单已到！”字样的纸牌，以此表达对餐馆收到的高额电费账单的不满（2022年9月17日摄） 金马梦妮摄/ 本刊

【落入高度依赖美国的陷阱】

　　欧洲能源严重依赖进口，整体对外依存度在过去5年中普遍高于50%，部分国家甚至超过97%。据统计，过去5年内，欧盟约57%到60%的能源消耗依赖于化石能源进口。欧盟天然气对外依存度高达90%，石油对外依存度高达97%，煤炭的对外依存度也有70%。

　　俄乌冲突发生后，欧盟将“能源主权”重新置于其关注的首位——希冀能源供应不要过多依赖进口。但是，保障“能源韧性”、摆脱能源依赖并非易事。

　　过去，欧洲能源进口来源地主要为俄罗斯、中东和北非、美国等国家和地区。在地理上，中东和俄罗斯距欧洲较近，两地一直是欧洲更重要的能源来源地。

　　中东地区能源生产量位居世界第三，但多年来美国发动伊拉克战争，主动挑动地区紧张局势等，令中东地缘风险不断放大。欧洲意识到，一旦中东陷入地区冲突乃至发生大规模战争，其能源安全的中东线路便得不到保障。因此，相比于中东和北非地区，过去欧洲对俄罗斯天然气、石油等能源的依赖更加严重。

　　欧洲决策者也一直在努力实现能源供给多元化以摆脱对俄罗斯能源的依赖。早在21世纪初，尤其是2006～2009年间发生俄乌天然气危机后，欧盟就已经意识到依赖俄罗斯能源出口的脆弱性。但是，想短期内摆脱对俄能源依赖并不现实。2021年在欧盟的进口能源中，约40%的天然气、30%的石油和接近20%的煤炭来自俄罗斯。因此，2022年2月俄乌冲突发生后，欧洲能源困境集中迸发。

　　随着欧盟对俄罗斯采取前所未有的10轮制裁，北溪2号管道尚未投入使用就于2022年9月遭到人为破坏，欧盟与七国集团对俄罗斯出口石油设置价格上限……欧洲陷入能源短缺与能源价格高企困境的同时，也启动了与俄罗斯能源“脱钩”的进程。欧盟的计划是，在2030年之前彻底摆脱对俄罗斯化石燃料的需求。

　　欧洲不想再将所有鸡蛋放在一个篮子里。俄乌冲突发生后，欧盟及其成员国的一个关键优先事项就是寻找俄罗斯天然气供应的替代来源。

　　2022年，欧盟及其成员国领导人访问了阿尔及利亚、阿塞拜疆、埃及和海湾国家。欧盟和阿塞拜疆同意在能源领域建立战略伙伴关系，使后者的天然气供应增加一倍。德国与卡塔尔达成了液化天然气供应合同。意大利与阿尔及利亚的新伙伴关系使其成为该国最大的天然气购买国。意大利还寻求从安哥拉和刚果共和国进口天然气。

　　俄乌冲突发生后，在能源供应方面，法国、意大利、斯洛文尼亚和西班牙四个欧盟成员国与阿尔及利亚达成了双边协议，奥地利、法国、德国、希腊、意大利五国与卡塔尔达成了双边协议，德国、保加利亚、芬兰、立陶宛、波兰、葡萄牙、斯洛伐克七国与美国达成了双边协议。

　　从这些双边协议来看，欧洲本想实现能源供给多元化，结果却是落入了高度依赖美国能源供给的陷阱之中。在2022年与欧盟签署能源协议的国家中，美国签署的数量高居首位，获得了欧盟15个双边协议，后面才是阿塞拜疆、阿联酋、卡塔尔、阿尔及利亚和挪威。2022年3月，欧美共同宣布美国于2023年向欧盟额外提供150亿立方米液化天然气，并至少在2030年前额外提供约500亿立方米液化天然气。这意味着，欧洲摆脱俄罗斯管道天然气的后果，是进口越来越多的、价格更高的美国液化天然气。

　　美国成为欧洲能源危机的最大受益者——不仅借机从中渔利，还破坏了欧洲的工业产能。这一结果也表明，二战结束后至今，欧洲仍未真正建立起安全自主、政治自主。美国挑起地缘安全冲突时，欧洲很容易被裹挟进去绑上美国的战车，这一过程中又不得不对美国进行政治、政策依附。在政治上和安全上不能自主，就不可能有经济自主、能源自主。

　　如今，面对美国的趁火打劫，欧盟不得不继续加强能源供应安全，积极拓展能源进口渠道多元化，开拓新的能源供应路线，加快对海上风能、太阳能、生物质能、氢能的部署，但难以迅速建立稳定的能源供应网络。

【绿色转型的困境】

　　2019年12月，新一届欧盟委员会上任后，欧盟将推进绿色转型作为主要施政方向和未来主要发展目标之一。同时，欧盟发布了《欧洲绿色协定》，提出了欧盟迈向“气候中立”的路线图——通过向清洁能源和循环经济转型，旨在于2050年实现“气候中立”目标。欧洲希冀打造未来参与全球竞争的强势手段和潜在经济增长点。

　　俄乌冲突发生后，欧洲能源转型聚焦于保障能源安全和发展可再生能源两个渠道，希望通过可再生能源的发展来减少欧洲对外部能源供应的依赖并加强其能源安全。

　　2022年5月18日，欧盟委员会在官网公布了“REPowerEU”能源计划细节，目标直指摆脱对俄能源依赖和快速推进能源转型。具体来看，欧盟计划“三管齐下”，从节约能源、能源供应多样化、加速推进可再生能源三方面着手，取代家庭、工业和发电领域的化石燃料，2030年可再生能源占比将从此前的40%提高至45%。有人估计，2022年，风能和太阳能为欧盟国家提供了创纪录的五分之一的电力，首次超过其他任何能源的份额，成为欧盟最大的电力来源。2022年8月，欧盟委员会又通过“省气”提案，要求各成员国将天然气使用量比前5年同期平均水平减少15%以上。

　　值得一提的是，能源安全和能源转型是相互关联的，能源安全是前提，离开能源安全的绿色转型无异于空中楼阁。目前，欧盟尚无法保障自身的能源安全，如果绿色转型步伐太过激进，反而有可能打乱能源自主的布局。

　　同时，欧盟绿色转型也正在遭遇美欧争夺绿色经济等困境。美国此前通过《通胀削减法案》，出台包括高额补贴在内的大量激励措施，以推动电动汽车和其他绿色技术在美国本土的生产和应用，给欧洲国家造成产业外迁压力。尽管欧盟方面一直争取美方平衡欧洲企业利益，但并未取得实质性结果。为应对美国相关政策的负面影响，2023年2月欧盟发布了“绿色协议产业计划”，欧盟委员会提议在可再生能源、脱碳工业等绿色转型领域放宽相关政策规定，成员国同意提供“有针对性的、临时的和适当的”支持，以确保欧洲未来成为绿色科技产品制造基地。随着绿色发展日益成为全球性战略大势，各国在相关领域的博弈必将长期持续。但欧洲的绿色转型，不仅面临俄乌冲突的冲击，更要遭遇“美国优先”的反噬，这一进程很可能会举步维艰。