新闻第21期 ｜ 为什么佩洛西是第三号人物？——一文读懂美国立法与行政机构

一、新闻概述

美国众议院议长南希·佩洛西8月2日晚抵台。作为美国众议院议长，她是自1997年以来该级别第一位窜访台湾的美国高官。新闻媒体报道都称佩洛西为美国第三号人物，这个排序由谁决定，又有何意义呢？

二、美国三权分立的政治制度

美国是联邦制国家，实行三权分立与制衡的政治制度。因权力过分集中于个人或某一部门将严重危害人民的自由，美国将行政、立法、司法三种权力分别独立，互相制衡，以避免滥权。

美国的行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，副总统辅之。总统负责指挥和监督全部联邦行政机构的工作。美国有联邦政府、州政府之分，美国宪法将有关各州自治权的事项保留给州政府，各州政府拥有立法、司法、行政权限，而联邦政府在课税、财政、国防、对外贸易、外交、出入境管理、货币银行、国民福利和邮政，以及科学艺术的发展援助等方面行使权力，以上权力州政府无法单独行使。近年来，在两级政府自愿合作的基础上，联邦政府在健康、教育、福利、交通、房地产和城市发展等领域中也开始扩大自己的管辖范围。

联邦政府对总统负责，主要承担内政、外交、国防、财政、经济、文化等组织领导和管理事务的职能。总统内阁由总统依据施政需要设立，其成员由处理具体国家及国际事务的各部部长和总统指定的其他官员组成。美国联邦政府中，总统和副总统领导的行政分支共设有15个部和多个专门机构，例如美国国务院、财政部、国防部等，这些政府部门负责贯彻执行法律，提供各种政府服务。除此以外，美国国会通过各项法案成立了若干联邦政府独立行政机构，直接向美国总统负责，例如中央情报局、美国联邦储备理事会、美国国家航空航天局等。在州的层面，美国各州的行政长官是“州长”（governor），由州内公民普选产生，通常任期为4年，一些州为2年。虽然总统为美国行政的最高首长，但其需要受到国会和最高法院的制约，美国联邦行政机构的设置和所需经费须由国会批准。最高法院可以宣布总统发布的行政命令和行政机关颁布的规章条例违宪。

美国的立法机关是参议院与众议院并设的二院制议会。参议院与众议院行使联邦立法权，各州议会行使州的立法权，州议会的立法权限较宽泛，州议会对于非联邦专属立法权的事项和不属于联邦和州宪法明文禁止的立法事项，都能行使立法权。美国宪法第十修正案中规定了联邦与州立法权的划分。国会的立法权受到总统和法院的制约。总统有权否决国会的立法，能发布拥有法律效力的行政命令，还拥有立法倡议权。法院有权利宣布国会制定的法律违反联邦宪法。

美国的司法机关以联邦最高法院为首，下设11个联邦上诉法院，95个联邦地方法院及4个特别法庭。最高法院拥有宪法解释权，可以宣布联邦和各州的法律违宪，有处理下级法院所审理案件的上诉裁决权。无论初审和终审，最高法院的判决都是最终判决。但法院的司法权受国会和总统的制约，最高法院大法官由总统提名后经参议院同意后任命，最高法院的法官人数和联邦其他法院的设立也均需由国会决定，国会还可以通过批准法官任命或弹劾法官来改变法院的组成。

三、美国总统与副总统的产生与职能

美国总统是美国的国家元首、政府首脑和三军统帅，行使1787年宪法赋予的行政权。宪法第22条修正案规定，总统每届任期4年，连选连任不得多于2次。

虽然总统和副总统的选举方式是全民普选，但最终的产生以选举人票为准。选举人由民选产生，按国会议员数目而定。除了缅因州和内布拉斯加州是按普选票得票比例分配选举人票外，其余48个州和华盛顿特区均实行“胜者全得”制度，即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。全国选举人票为538张，候选人至少获得270票才能当选。

总统的行政权，表现为处理各种国政，包括内政、经济、国防、外交、国家安全等，经过参议院同意与建议的情况下也可任命内阁人事。总统为了处理外交及国安事务并制定相关政策，可设立国家安全委员会，并担任其主席。副总统、国务卿、国防部长是法定正式成员。总统同时兼任三军统帅，统率陆、海、空军。

总统对立法权的制约，表现为可以否决任何获国会通过的法案，但需要于法案通过后10日（星期日除外）内提出。如果国会两院均以2/3的票数通过法案，总统的否决权将会被推翻。总统亦可于国会休会的时候单方面否决任何获国会通过的法案。另一方面，总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法，这是总统影响立法的一个重要方式。此外，总统还有委托立法权，且有权改组、设立新机构。

总统对司法权的制约，表现为有权任命包括美国最高法院大法官在内的联邦的联邦法官，但任命须获得参议院的认可。总统还可以完全或有条件地赦免任何被判违反联邦法律的人（遭弹劾者除外）。但这一权限仅限于联邦法律，如该违法行为为州法所定，其赦免权属于该州州长。

总统的外交权，表现为负责处理对外关系的主要官员，任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2/3多数票的批准。总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定的方式来代替缔结条约。

美国副总统，是美国联邦政府行政分支中位阶第二高的官员，仅次于美国总统，同时在美国总统继任顺序中排列第一。副总统也以参议院议长的身份参与联邦立法机关的运作，以此身份主持（或委托某位参议员主持）参议院相关会议。但与“连续担任总统职务不得超过两次”的规定不同的是，宪法第22条修正案没有限制副总统的连任次数。其主要职能如下：

a.处理国政。副总统是总统重要的执政伙伴、顾问和出席重要场合的代表，还是国家安全委员会的法定成员，因此在国安事务中发挥着重要作用。

b.兼任参议院议长。在美国参议院内只管理规程事务，而不能提出议案或参与辩论，且只能于参议院表决中支持反对票数相同时才可投下关键性的一票。

c.继任总统。美国副总统是总统的第一继任人选，一旦总统于任内死亡、辞职或被撤职，副总统会立刻继任。

四、 参议院与众议院

在本次事件中处于舆论中心的佩洛西，系美国众议院议长。这在美国是怎样的政治地位呢？美国的众议院与参议院又是怎样的存在呢？

参议院和众议院组成了美国国会，在三权分立的制度中享有立法权。根据《康涅狄格妥协案》，各州同意众议院采用比例代表制，参议院采用平均代表制，以平衡大小州的利益。

参议院又称上议院，其组织形式及权力来源于美国宪法第1条第3款，其中规定了参选参议院席位的三项资格限制：（1）年长于三十岁；（2）至少在过去九年为美国公民；（3）在选举开始时为其所代表的州的居民。

作为美国上议院，参议院拥有广泛的咨询和同意权，其中包括批准条约，确认内阁成员、联邦最高法院大法官、联邦法官、军队负责人、监管机构、大使、其他联邦行政官员和联邦军警人员。在参议院中，议长由副总统兼任，负责主持会议。

在结构构成上，美国各州选出两名议员作为代表，因此全院共有代表50个州的100名参议员构成。根据美国宪法第十七修正案，各州的参议员代表直接由民选产生，任期为六年。由于参议员任期交错，故每两年约有三分之一的席位被改选。

从20世纪初起，参议院开始选举多数党和少数党领袖，由多数党领袖管理和安排参议院的立法和行政事务。在当前参议院（2021-2023）中，有民主党议员48名，共和党议员50名，独立人士2名（就任后加入民主党团）。同时副总统（兼任议长）为民主党籍，在票数相同时具有决定权，因此，民主党是多数党。目前，在任参议院领导如下：

在议事程序上，参议院通常允许针对所有问题进行无限制的演讲，即冗长辩论，发言人须站在那里滔滔不绝一直讲话，不能进餐，也不能如厕。

演讲内容可以是任何题目，甚至念电话簿也可以，但不能停止。少数党议员用它来阻碍议事日程，拖长整个议会辩论过程，拖到所有议员无法支撑下去，最终使议案胎死腹中。在1917年后，辩论终结程序加入规程，允许参议员通过投票来终止冗长辩论，一般来说要达到60票（五分之三）才能够终止冗长辩论并表决法案。

众议院又称下议院，但与上议院并无从属关系。其组织形式和权力来源于美国宪法第1条，众议院席位之分配以各州人口数作基础，以每10年举行一次的人口普查为依据，但各州至少要有一名代表。有权选举一名以上众议员的州必须在每次人口普查之后都重划选区，各选区内人口数应当大概相同。美国建国时，人口相对较少，因此当时规定每3万公民中选出一名众议员，第一届众议院有65名成员，以后随着人口的增加，根据10年一次的人口普查结果逐渐调整比例，目前每一名众议员与人口的比例大约为1比70万。

美国宪法第1条第2款同时也规定了参选众议员的三项资格限制：（1）年满25岁；（2）为美国公民七年以上；（3）必须于选举日前为所代表州之居民。

在结构构成上，众议院席次为435席。各议员由公民直选，任期两年，无连任限制。在大选中，除了路易斯安娜州，几乎所有州都使用简单多数决，即拥有更多选票者获胜。

众议院议长由众议员选举产生，传统上为多数党领导人。根据《美国总统继位条例》众议院议长继任总统的顺序仅次于美国副总统，为美国政坛第三重要的领袖人物。本次事件中的佩洛西在美国的政治地位就是如此。目前，美国众议院构成及领导人如下：

作为美国下议院，根据法律规定，众议院有权就任何议题提出立法，其中，税法的立案则专属众议院。但是在实际中，两院均可投票反对另一院通过的法案。也就是说，参议院可以否决众议院的税收法案——或任何法案——也可以添加改变其性质的修正案。此外，只有众议院有权针对联邦官员提出可导致弹劾审判的渎职指控，但审理弹劾案并作出是否有罪的裁决则由参议院行使，这样的安排有点类似大陪审团与陪审团的作用。

在议事程序上，根据宪法第20修正案的规定，除非国会另有安排，国会例行会议于每年的1月3日开始。国会会期一直持续到国会成员表决休会为止——通常是在年底。总统在认为有必要时，可以召集特殊会议。与参议院不同的是，众议院有专门的法案委员会，对几乎每个提案的讨论都加以时间限制。这使得众议院即使在人员比参议院更加庞大的情况下仍旧可以比参议院更快地通过议案。

附 美国总统继任顺序表

注：现任能源部长和国土安全部长分别出生于加拿大和古巴，为归化美国人，根据法律不享有总统继任权。

参考资料

1.https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/gangtai/kw-08032022101114.html

2.https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_presidential_line_of_succession